Понятие государственного имущества, государственное имущество в россии, органы власти, осуществляющие управление им и принципы его разграничения между различными уровнями. Правовое регулирование контроля управления государственной собственностью Как осуще
Одним из важнейших механизмов обеспечения эффективного государственного регулирования экономики является система внутреннего и внешнего контроля над распоряжением и использованием государственного и муниципального имущества. Важнейшая функция контроля – обеспечить соблюдение установленных норм и правил использования объектов государственной и муниципальной собственности в деятельности хозяйствующих субъектов.
При этом контрольные органы должны не только фиксировать нарушения, упущенную выгоду и ущерб для государства как собственника данного имущества, но и анализировать причины таких нарушений с целью устранения их причин или минимизации их негативных последствий для экономического развития государства и муниципального образования.
К органам, осуществляющим внутренний контроль (в структуре исполнительной власти) эффективного распоряжения федеральной собственностью и ее использования, относятся Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и его структурное подразделению - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (правопреемник Министерства имущества РФ). Кроме того, к таким органам относятся: Российский фонд федерального имущества (РФФИ), Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), Федеральная служба Российской Федерации по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО), Министерство природных ресурсов РФ, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовым рынкам и Федеральная антимонопольная служба. Кроме того, в субъектах федерации внутренний контроль осуществляют территориальные управления по управлению федеральным имуществом (ТУ), межрегиональные территориальных управлений по управлению федеральным имуществом (МТУ), органы по управлению государственным имуществом субъектов федерации и комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ).
Отдельно следует выделить функции Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом:
Осуществляет контроль над управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью;
Контролирует поступления в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности;
Осуществляет контроль над реализацией высвобождаемого военного имущества;
Назначает и проводит проверки (ревизии, инвентаризации), в том числе аудиторские проверки деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и учреждений, а также организаций с долей участия Российской Федерации не менее 25% их уставного капитала.
К органам, осуществляющим внешний контроль (вне структуры исполнительной власти), относятся Генеральная прокуратура РФ и Счетная палата РФ. Счетная палата РФ является независимым органом государственного финансового контроля, предусмотренным конституцией.
Задачами Счетной палаты, среди прочих, являются :
Организация и осуществление контроля над своевременным исполнением неналоговых доходов федерального бюджета, включая доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности;
Определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности;
Оценка обоснованности неналоговых доходов проектов федерального бюджета;
Анализ выявленных отклонений от установленных показателей неналоговых доходов федерального бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
Регулярное представление Совету Федерации и Государственной
думе Федерального Собрания Российской Федерации информации о
ходе исполнения федерального бюджета, в том числе в части поступлений доходов от использования федеральной собственности, а так же о результатах проводимых контрольных мероприятий.
Таким образом, в соответствии с законодательством на Счетную палату возложен не только контроль за поступлениями средств в федеральный бюджет, но и контроль эффективности использования федеральной собственности и распоряжения ею. Значимость данного направления работы Счетной палаты объясняется существенным влиянием экономической отдачи от федеральной собственности на макроэкономические процессы, в том числе на бюджетную систему страны.
Счетная палата осуществляет государственный контроль использования имущества объектов федеральной собственности и распоряжения им:
Государственного имущества, закрепленного за федеральными ГУПами;
Государственного имущества, закрепленного за государственными учреждениями;
Объектов федерального недвижимого имущества, в том числе за пределами территории РФ;
Долей и паёв РФ в уставных капиталах обществ и товариществ;
Имущества, не закрепленного за федеральными ГУПами и учреждениями (государственная казна РФ).
Кроме того, Счетная палата наделена правом проведения экспертизы определения начальной цены продажи (рыночной стоимости) имущества. Так, согласно п. 3 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах» в случае, если владельцем более 2% голосующих акций общества являются государство и (или) муниципальное образование, для определения рыночной стоимости имущества обязательно привлечение государственного финансового органа. Следовательно, счетная палата как внешний орган государственного финансового контроля должна быть наделена правом проведения, в частности, экспертизы определения начальной цены продажи (рыночной стоимости) акций акционерных обществ, особенно стратегически значимых.
Генеральная прокуратура РФ (и её структуры) осуществляет надзор над соблюдением действующего законодательства в сфере использования объектов государственной и муниципальной собственности. Счетная палата РФ (и её структуры) является независимым органом государственного контроля над поступлением средств в бюджеты различных уровней и эффективностью использования государственного и муниципального имущества и распоряжения им.
В основе системы как внутреннего, так и внешнего контроля лежит несколько общих принципов.
Независимость . Эффективный контроль возможен, если контролирующий орган ни прямо, ни косвенно не зависит от подконтрольных органов или лиц. Подобная независимость требует разделения субъекта и объекта контроля. Например, во Франции организованы так называемые межминистерские органы контроля.
Наличие надлежащим образом утвержденных норм, регламентирующих цели, задачи и процедуры государственного финансового контроля .
Необходимость дополнения внутреннего контроля внешним («контроль над контролерами»).
Возможность применения санкций по результатам соответствующих действий контролирующих органов. Обеспечение государственного контроля за финансово-экономической деятельностью предполагает применение нормативно установленных санкций по отношению к субъектам, не соблюдающим установлений законодательства.
Полнота и эффективность государственного контроля зависят, прежде всего, от состояния учета объектов федеральной собственности и ведения реестра федерального имущества. Под организацией инвентаризации и ведение реестра и регистрация прав собственности необходимо понимать следующее: инвентаризацию государственных и муниципальных земель и земель предприятий, организаций и частных лиц; регистрацию прав на недвижимое имущество; регистрацию ограничений вещных прав; формирование прав, связанных с жилищным фондом. При этом появляются огромные сложности, возникшие в государственном регулировании вещных прав ни недвижимое имущество, появившиеся в силу особенностей исторического развития Российской Федерации и непродуманной организации государственного управления недвижимостью.
Согласно положениям российской Конституции, государственная собственность в нашей стране делится на федеральную и региональную. Кто управляет федеральной собственностью в РФ? Данное полномочие относится к ведению структур, о деятельности которых будет подробно рассказано далее.
Понятие федеральной собственности
Для начала следует рассмотреть само понятие федеральной государственной собственности. а также совокупность продуктов и средств производства, которые полностью или частично принадлежат государству. Подобное право закреплено в статье 214 российского Гражданского кодекса. Вот что относится к имуществу федерального характера:
- оборонное производство и его объекты;
- автомобильные дороги и организации, их обслуживающие;
- объекты народного хозяйства;
- вооруженные силы и войсковое имущество;
- природные ресурсы и богатства страны, объекты культурного наследия.
К ведению муниципальной собственности относится имущество регионов. Имущество регионального характера не входит в состав федерального.
Управление федеральной собственностью
Кто управляет федеральной собственностью в РФ? Работа с государственным имуществом относится к ведению властных структур. Российское законодательство закрепляет целую систему институтов и органов власти, которые обязаны распоряжаться и владеть государственным имуществом.
На федеральном уровне существует несколько , распределенных по трем властным группам: законодательной, судебной и исполнительной. Между всеми органами существуют тесные юридические связи. Над всеми органами власти находится глава государства - президент РФ. Именно президенту отводится главная роль в управлении государственной собственностью. Он издает распоряжения и указы, на основании которых и работают все остальные органы власти.
Правительство, как основной власти, осуществляет управление федеральной собственностью при помощи своих министерств. Законодательный орган, Парламент, издает лишь нормативные акты, касающиеся управления государственным имуществом. Судебные инстанции контролируют имущество, а в случае нарушений - судят виновных лиц. Далее будет рассказано про исполнительные министерства.
Цели и задачи работы
Для чего вообще необходимо управление объектами федеральной собственности? Какие цели и задачи стоят при реализации рассматриваемой политики? Во-первых, необходимо качественное обеспечение свободной хозяйственной деятельности и единства социально-экономического пространства. Должна разрабатываться инвестиционная политика. Необходимо также принимать меры по ее реализации.
Во-вторых, социально-экономическое развитие необходимо качественно прогнозировать. Для этого следует учитывать имеющуюся собственность, а также сравнивать ее с показателями прошлых лет. Нужно формировать мобилизационный экономический план, с помощью которого можно было бы обеспечивать функционирование всех государственных отраслей.
Принципы работы
Согласно федеральным законам о собственности в РФ, работы по управлению общегосударственным имуществом должны осуществляться в строгом соответствии со следующими принципами, идеями и правовыми началами:
Итак, кто управляет федеральной собственностью в РФ? Это все органы власти, но в большей степени - российское Правительство, на которое возлагаются основные функции и первоочередные задачи по контролю за государственным имуществом.
Счетная палата
Счетная палата является неправительственным органом, который осуществляет контроль за эффективностью траты средств из общегосударственного бюджета. Формируется Счетная палата по распоряжению Федерального собрания, то есть Парламента. РФ, нижняя парламентская палата, наделяет рассматриваемый орган полномочиями, а также назначает его председателя. Совет Федерации, верхняя палата Собрания, назначает на должность зам. руководителя Счетной палаты. В своей деятельности представленный орган руководствуется Конституцией и отдельными федеральными законами.
В полномочия Счетной палаты входят следующие моменты:
- исполнение федерального бюджета;
- контроль за банковской системой;
- проведение экспертиз и проверок;
- информирование парламентских палат о выполняемой работе;
- контроль за средствами внебюджетного характера.
Отдельно следует заметить, что Счетная палата обязана активно взаимодействовать с прочими федеральными службами, собственность государства для которых является основным предметом деятельности.
Министерство экономического развития
Федеральная собственность Российской Федерации находится под управлением множества правительственных министерств. При этом основной инстанцией здесь будет Минэкономразвития - министерство, обладающее большим количеством полномочий в области народного хозяйства. В задачи представленного министерства входит следующее:
Министерство должно активно сотрудничать с прочими правительственными инстанциями, а также со Счетной палатой РФ.
Общая характеристика Росимущества (Федерального агентства по управлению федеральным имуществом)
Росимущество находится в структуре Министерства экономического развития. Именно этот орган занимается непосредственным управлением государственной собственностью. Структура работает в области земельных правоотношений. Она реализует свои полномочия по предоставлению государственных услуг.
Росимущество призвано управлять государственной собственностью, осуществлять анализ приватизационных процессов, исследовать маркетинговые, научно-технические и социологические аспекты. На основе полученных данных должны вноситься предложения по модернизации существующих экономических механизмов и методов.
Росимущество обязано рассматривать проблему модернизации государственных акционерных обществ. Должны разрабатываться программы по проведению земельных реформ. Необходимо также составлять нормативные акты, связанные с вопросами владения, распоряжения, учета, приватизации и контроля над федеральной собственностью.
Структура Федерального агентства по управлению федеральным имуществом
Основные полномочия в Росимуществе играет Центральный аппарат. В его состав входят начальники и заместители министерства - так называемое руководство. У каждого руководителя должны быть помощники, входящие в совещательную группу. Сам Центральный аппарат занимается управлением структурными подразделениями.
На какие управления делятся структурные подразделения? Это земельные фонды, в ведении которых находится управление и контроль за федеральной земельной собственностью, это правовое управление, правоохранительные и финансовые ведомства, информационные структуры, материально-технические инстанции и т.д.
Таким образом, ответ на вопрос о том, кто управляет федеральной собственностью в РФ, довольно прост: это все государственные властные органы, особую роль среди которых играет ЦК Росимущества.
Компетенция Росимущества
Рассматриваемое федеральное агентство имеет ряд региональных подразделений. Все они сформированы Росимуществом для удобства управления любым муниципальным образованием. При этом функции как у федеральной инстанции, так и у территориальных подразделений, одинаковые.
Вот, что здесь следует выделить:
- формирование, ведение и модернизация реестра материальных ценностей, которые находятся в конкретных регионах;
- организация и контроль приватизационной программы;
- оформление акционерных сертификатов и передача их Росимуществу;
- изъятие госимущества, переданного в оперативное управление;
- учет арендных договоров;
- предоставление согласия на пользование объектами, которые находятся в хозяйственном ведении;
- назначение и проведение ревизионных и инвентаризационных проверок;
- проведение экспертных работ по оцениванию федеральной собственности.
Таким образом, Росимущество обладает громадным количеством полномочий в отношении общегосударственного имущества.
Право федеральной собственности
Дабы понять, что именно представляет собой право на федеральную собственность, следует обратиться к статье 214 Гражданского российского кодекса. Именно в этой норме закона сообщается, что в федеральной собственности находятся земли, природные ресурсы, а также отдельные виды имущества, расположенные в регионах Российской Федерации. Речь идет о краях, автономных округах и областях, республиках и городах федерального значения.
Имущество, которое находится в государственной собственности, закрепляется за государственными учреждениями и предприятиями во владение, распоряжение и пользование. Средства от федерального имущества составляют государственную казну России.
Введение
Необходимость организации контроля за приватизацией и за деятельностью приватизированных отраслей и предприятий
Эффективность правового регулирования приватизации
Организация контроля эффективности использования государственной и муниципальной собственности
Результативное управление объектами государственной собственности
Заключение
Литература
Введение
В настоящее время задача по созданию эффективной системы управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью все-таки не решена. Безусловно, четкая организация управления собственностью жизненно необходима.
Управление включает в себя два уровня организационного воздействия на общество: политическое управление - формирование стратегии развития в политическом курсе и механизм принятия политических решений, а также разработка государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития; административно-государственное управление - реализация государственной политики и решение текущих, повседневных задач, которое осуществляется государственными служащими.
Очевидно, что с понятием государственного управления тесно связано понятие исполнительной власти, наделенной в научной литературе следующими функциями: функция охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; регулятивно-управленческая функция; функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; нормотворческая функция; оперативно-исполнительная функция; юрисдикционная функция.
Управление собственностью понимается как текущее управление собственностью, а также стратегические преобразования структуры собственности в стране, направленные на ее оптимизацию в смысле поставленных целей и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности.
Управление осуществляется (реализуется) системой органов власти и управления, а также другими (в том числе общественными) организациями с целью достижения максимального народно-хозяйственного эффекта. Функционирование системы управления и порядок взаимодействия органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.
Соответственно при реализации действий, направленных на управление и распоряжение государственной и муниципальной собственностью, необходим надзор за органами государственной и муниципальной власти, осуществляющими данный вид деятельности.
Современные исследователи в качестве задач надзора в сфере исполнения законов и законности правовых актов называют защиту базисных секторов экономики, и в первую очередь государственной собственности.
Как ни странно, вопроса об эффективности управления государственной собственностью руководство РФ касается чрезвычайно редко несмотря на то, что данная проблема стоит достаточно остро.
Таким образом, целью данной работы будет рассмотрение и изучение организации контроля распоряжения и эффективности использования государственной̆ собственности.
Объект исследования - использование государственной̆ собственности.
Предмет исследования - контроль распоряжения и эффективности использования государственной̆ собственности.
Задачи исследования:
Изучить необходимость организации контроля за приватизацией и за деятельностью приватизированных отраслей и предприятий;
Выявить эффективность правового регулирования приватизации;
Проанализировать организацию контроля эффективности использования государственной и муниципальной собственности;
Выявить результативное управление объектами государственной собственности.
1. Необходимость организации контроля за приватизацией и за деятельностью приватизированных отраслей и предприятий
В 2011 - 2013 годах значительно увеличиваются темпы приватизации в целях последовательного сокращения государственного сектора экономики и активного проведения приватизации федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний.
Приватизация - второй по значимости проект Министерства экономического развития Российской Федерации после подготовки Российской Федерации к вступлению во Всемирную торговую организацию.
Доля участия государства в ключевых контролируемых государством компаниях будет снижена до уровня ниже контрольного пакета акций, или государство совсем откажется от участия в управлении некоторыми компаниями, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства.
Однако имеющийся опыт показывает, что в ходе приватизации превалируют конъюнктурные мотивы и происходит деконцентрация производства, что негативно сказывается на конкурентоспособности и финансовом положении приватизированных организаций. В результате приватизации периода 1993 - 2003 годов на приватизируемых предприятиях происходили разрушение социальной защищенности работников, которые оказались "не более чем дешевой рабочей силой", и серьезное падение реальных доходов значительной части населения.
К специальным целям правового регулирования приватизации следует относить цели, в достижении которых приватизации отводится существенная роль или которые могут быть достигнуты путем проведения приватизации. Чаще всего такие цели закрепляются в специальных нормативных правовых актах, регулирующих процесс приватизации. К таким целям, например, относятся:
1) создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда (абз. 2 преамбулы Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации");
) углубление экономических реформ и обеспечение стабильности правовых основ единого рынка объектов приватизации в Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации");
) повышение экономической эффективности приватизации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 96 "О втором этапе приватизации в г. Москве");
) активизация экономических преобразований и привлечения инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия народов Российской Федерации (абз. 1 Указа Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года N 2121 "О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения");
) повышение экономической и социальной эффективности использования имущества (ч. 1 ст. 1 Закона г. Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы").
Сохраняющийся высокий уровень коррупции в Российской Федерации усугубляет остроту возможных проблем.
Следует признать, что проводимые в последнее время мероприятия по борьбе с коррупцией на разных уровнях власти дают свои результаты. Кроме того, на снижение коррупционных рисков направлен ряд изменений приватизационного законодательства. В частности, Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 201-ФЗ упрощены процедуры участия в приватизации для покупателей:
сокращен и упрощен перечень документов, представляемых покупателями государственного и муниципального имущества (исключены уведомление антимонопольного органа, решение в письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества, необходимость представления нотариально заверенных копий заменена на копии, заверенные организацией);
установлены требования к оформлению пакета документов;
установлен закрытый перечень документов в составе заявки претендента - это, пожалуй, самое главное.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 года N 71 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества" изменен порядок организации продажи государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения. Упрощена процедура заключения договора о задатке посредством механизма публичной оферты в виде размещения продавцом всей необходимой информации на официальном сайте, которая акцептуется подачей заявки и оплатой задатка (отсутствует необходимость подписания отдельного соглашения о задатке обеими сторонами, что являлось источником злоупотреблений со стороны организатора торгов). Предусмотрена обязанность продавца (в качестве которого могут выступать Росимущество, Министерство обороны Российской Федерации, агент - по решению Правительства Российской Федерации) размещать на официальном сайте информацию об отказе претендентам в допуске к участию в продаже в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия указанного решения.
Федеральным законом от 31 мая 2010 года N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" введен ряд новаций в части форм продажи государственного имущества. Так, статьей 23 этого Закона предусматривается использование при продаже государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения величины снижения цены первоначального предложения ("шаг понижения") и величины повышения цены ("шаг аукциона"). Статья 32.1 указанного Федерального закона предусматривает проведение продажи государственного или муниципального имущества в электронной форме. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года N 693 "Об отдельных полномочиях Министерства экономического развития Российской Федерации" определило Минэкономразвития России уполномоченным органом по утверждению требований к продажам в электронной форме.
Федеральным законом от 6 декабря 2011 года N 401-ФЗ введены дополнения в статью 15 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ, предусматривающие опубликование информации о приватизации государственного или муниципального имущества в официальных печатных изданиях и размещение на официальных сайтах в сети Интернет не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества.
Эти нововведения, безусловно, направлены на обеспечение прозрачности и открытости процессов приватизации государственного имущества. Однако они не могут компенсировать отсутствие в законодательстве нормы о государственном финансовом контроле за приватизацией государственного имущества.
До 31 декабря 2005 года действовал пункт 5 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества": "Контроль за порядком и своевременностью перечисления полученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральный бюджет осуществляют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а также Счетная палата Российской Федерации". Кроме того, пунктами 1 и 2 этой статьи устанавливались жесткие сроки перечисления денежных средств, полученных от продажи государственного имущества в государственные бюджеты соответствующего уровня. Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества подлежали установлению Правительством Российской Федерации, а на организацию и проведение приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества - соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В Счетной палате Российской Федерации существовало самостоятельное направление деятельности - государственный финансовый контроль учета, использования и распоряжения федеральной собственностью. В частности, решались следующие задачи:
контроль предпродажной подготовки (в том числе контроль определения рыночной стоимости имущества, рисков вывода активов);
контроль эффективности и законности приватизации (контроль соблюдения порядка приватизации и соответствующего законодательства, полноты и своевременности перечисления доходов от приватизации в федеральный бюджет);
постприватизационный контроль (контроль законности и эффективности распоряжения новым собственником приватизированным имуществом).
Именно благодаря этой деятельности стало возможным провести анализ результатов приватизации за 10-летний период и аналитическое исследование, хотя доклад Счетной палаты Российской Федерации по этой теме < так и не был заслушан на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Деятельность по государственному финансовому контролю за приватизацией государственного имущества стала сворачиваться начиная с 2006 года. Статьей 126 Федерального закона от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" и статьей 136 Федерального закона от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" на периоды с 1 января по 31 декабря 2006 года и с 1 января по 31 декабря 2007 года было приостановлено действие пунктов 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ в части распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи федерального имущества, а также в части сроков перечисления в федеральный бюджет средств, полученных от покупателей в счет оплаты федерального имущества.
В соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" статья 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ утратила силу с 1 января 2008 года.
Государственный финансовый контроль приватизации государственной собственности в Российской Федерации с этого момента законодательно отменен.
Контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации, так или иначе затрагивающие вопросы приватизации государственного имущества, относятся к категории наиболее сложных проверок. При проведении таких контрольных мероприятий комиссии проверяющих сталкиваются с самыми разными видами скрытого саботажа со стороны проверяемых компаний - от затягивания с предоставлением запрашиваемой информации до непредоставления ее даже после проведения соответствующих формальных процедур. Как правило, это бывает связано с наличием серьезных нарушений российского приватизационного законодательства.
Приватизация российской государственной собственности вступила в свою заключительную стадию. Условия ее проведения сложные как никогда. Назревает очередной этап мирового экономического кризиса. Сторонники и противники масштабной приватизации бьются за последние рубежи государственной собственности. Исход битвы еще неясен. Но, бесспорно, от него во многом зависит будущее не только российской экономики, но и собственно российской государственности.
2. Эффективность правового регулирования приватизации
Отметим факторы, которые влияют на эффективность правового регулирования приватизации и определяют основные направления развития соответствующей отрасли законодательства.
Во-первых, следует указать на высокую степень зависимости законодательства о приватизации от политического фактора - общеэкономической политики (например, присоединения России к ВТО, формирования Единого экономического пространства ЕврАзЭС) и приватизационной программы правительства. Это обстоятельство делает нормативно-правовую базу приватизации крайне нестабильной, что, в свою очередь, негативно отражается на инвестиционной привлекательности российской экономики, а также имеет другие неблагоприятные последствия.
Во-вторых, нормативная база приватизации остается несистематизированной, что проявляется не только в количественном аспекте (численность только федеральных законов, содержащих отдельные нормы, которые регулируют приватизационные отношения, исчисляется в настоящее время десятками), но и в существовании нескольких автономных моделей приватизации (для государственного и муниципального имущества, для земли и иных природных ресурсов, для жилищного фонда и т.д.).
В-третьих, действующее законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем. В-четвертых, практически полное игнорирование проблематики контроля за приватизацией действующим законодательством также приводит к снижению эффективности сформировавшегося на сегодняшний день механизма нормативно-правового регулирования приватизационных отношений.
Важно, чтобы упомянутые факторы были учтены при дальнейших законопроектных работах в области приватизации.
3. Организация контроля эффективности использования государственной и муниципальной собственности
приватизация правовой государственный собственность
Формирование системы государственного финансового контроля - длительный процесс, по-разному протекавший на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Если на федеральном уровне организационно-правовая основа государственного финансового контроля была в целом определена с принятием Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", то формирование контрольных институтов и законодательных основ их деятельности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вплоть до 2011 года происходило спонтанно. Появлявшиеся контрольно-счетные органы значительно отличались друг от друга по своему статусу, месту в системе государственных органов (органов местного самоуправления), полномочиям, реализуемым в рамках бюджетного процесса, контролю за сохранностью и эффективным использованием государственной (муниципальной) собственности и т.д.
Иными словами, долгое время отсутствовали законодательно закрепленные общие начала организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований, которые бы позволили сформировать эффективно действующую систему финансового контроля, развернувшуюся на трех уровнях - федеральном (Счетная палата Российской Федерации), региональном (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и муниципальном (контрольно-счетные органы муниципальных образований).
В соответствии с российским законодательством названные уровни публичного финансового контроля функционируют автономно и не составляют единой вертикали контрольной власти. В то же время между ними существуют определенные взаимосвязи, позволяющие представить их в рамках одной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Отсутствие единообразного подхода к формированию региональных и муниципальных органов финансового контроля привело к формированию весьма пестрой картины институтов финансового контроля, что, очевидно, не содействовало повышению эффективности контрольных мероприятий. Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы не только назывались по-разному (контрольно-счетными палатами, контрольно-бюджетными комитетами, государственными контрольными комитетами, контрольно-счетными комиссиями и т.д.), но и существенно разнились по объему полномочий и юридическому статусу (они, например, могли иметь статус юридического лица, а могли осуществлять свою контрольную деятельность, не являясь при этом юридическими лицами).
Унификация подходов к формированию контрольно-счетных органов и порядку их деятельности давно уже была обозначена как одна из приоритетных задач законопроектной деятельности. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов выступили инициаторами принятия федерального закона, в котором были бы установлены организационно-правовые стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Следует отметить, что отдельные аспекты деятельности региональных и местных контрольно-счетных палат были урегулированы федеральным законодательством. Так, А.Н. Козырин отмечал, что "...если Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и определяет их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов - Бюджетный кодекс РФ - определяет их статус в качестве органов финансового контроля". Однако общие начала формирования контрольно-счетных органов и порядка их деятельности федеральным законодательством определены не были, и эту законодательную лакуну восполнил Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ.
Одними из основополагающих положений в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ являются, на наш взгляд, нормы, затрагивающие конкретные формы реализации контрольных полномочий. Законодатель предусмотрел две такие формы - контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. Наблюдается некое отступление от традиционной структуры организации внешнего публичного финансового контроля, сложившейся в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральным законом от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.
Аналогичные положения содержались до последнего времени в законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, а также в актах представительных органов муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах. В новых законах (новых редакциях законов) субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, принятых в течение 2011 года, эти положения уже приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ и статьи, посвященные формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, полностью повторяют положения нового Федерального закона.
Однако ни в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, ни во вновь принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации не раскрывается содержание понятий "формы контрольных мероприятий" или "формы экспертно-аналитических мероприятий". В этом случае возникает необходимость следовать международным стандартам сложившейся практики организации контрольно-счетной деятельности и принимать свои собственные стандарты, методически основываясь на стандартах, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ.
Важное место в механизме правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов и осуществления ими контрольных мероприятий занимают локальные правовые акты - внутренние регламенты, стандарты и т.д.
Наряду с регламентами, коллегии контрольно-счетных органов утверждают и другие локальные правовые акты - методические рекомендации и стандарты.
На федеральном уровне уже выработан единый порядок организации контрольных мероприятий в стандарте Счетной палаты РФ.
Так, например, согласно Стандарту финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 года N 15К (717)), контрольное мероприятие - это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.
Согласно СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" контрольные мероприятия Счетной палаты РФ в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются в зависимости от типа финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит. К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств.
Аудит эффективности предполагает проведение контрольных мероприятий для определения эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.
Стратегический аудит охватывает контрольные мероприятия, проводимые с целью комплексной оценки возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.
Если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, такое мероприятие становится смешанным контрольным мероприятием.
В настоящее время происходит приведение в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ регламентов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Следует отметить, что на данный момент ключевые понятия государственного аудита и финансового контроля определены не законодательными актами, а внутренними локальными актами, имеющими подзаконный характер.
Многие новеллы законодательства о контрольно-счетных органах связаны с процедурными моментами оформления результатов контрольной деятельности.
Частью 2 ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ устанавливается, что при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании этого акта контрольно-счетным органом составляется отчет.
Порядок составления акта устанавливается в регламентах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, согласно Регламенту контрольно-счетной палаты Москвы по результатам проверки составляется документ, именуемый актом проверки. В отдельных случаях в процессе проведения проверки могут составляться промежуточные акты и (или) справки. Акт направляется в проверяемую организацию для ознакомления.
При проведении комплексной проверки в нескольких организациях на ознакомление в каждую организацию направляется только тот акт, который имеет отношение к данной организации. Направление в одну проверяемую организацию документов, содержащих результаты проверки других организаций, не допускается.
4. Результативное управление объектами государственной собственности
Финансовые проблемы последних лет порождают острые дискуссии о масштабах вмешательства государства в рыночную экономику. Некогда популярные идеи "свободного рынка" как самодостаточной системы, способной к автономному функционированию без постороннего вмешательства (включая государственное регулирование), на деле оказались несостоятельными.
Важнейший элемент системы государственного регулирования - управление и распоряжение федеральной собственностью в стратегических отраслях экономики. При этом наблюдается устойчивая тенденция в сторону усиления и ужесточения контроля за законностью использования публичного имущества. Стремление к пресечению и предупреждению подобного рода нарушений обусловлено невысокой экономической эффективностью деятельности государства как публичного собственника в сравнении с частным. Более того, противоправное использование федеральной собственности как опасное коррупционное проявление создает угрозу безопасности страны.
По этой причине трудно переоценить роль органов в осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Именно надзор - надежный и действенный механизм защиты интересов государства в экономической сфере.
Национальный план противодействия коррупции относит проверки законности использования государственного имущества, соблюдения законодательства при его приватизации к приоритетному направлению деятельности органов прокуратуры.
Вопросы организации надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, закреплены в Приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и указании Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 156/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего реализацию имущества, обращенного в федеральную собственность, а также вещественных доказательств по делам о преступлениях и правонарушениях". В целях надлежащего эффективного использования общенационального достояния прокурорам предписано своевременно выявлять нарушения законов о федеральной собственности, принимать меры к восстановлению нарушенного права и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности. Таким образом, надзорная деятельность - одна из гарантий рачительного, в полном соответствии с целевым назначением использования федерального имущества в хозяйственном процессе.
Поскольку надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в силу сущностных характеристик права собственности носит системный характер, зачастую проникает в пограничные правовые сферы и чрезвычайно широк как по кругу регулируемых правоотношений, так и по кругу органов, организаций и лиц, находящихся в поле зрения прокурора, его осуществление весьма трудоемкое и вызывает постоянные сложности в деятельности практических работников.
Эволюция общественных процессов и экономических условий приводит к изменению отражающих их законодательных актов. В связи с этим совершенствуется механизм противодействия правонарушениям в области управления и распоряжения федеральной собственностью. В свою очередь, увеличивается число способов незаконного распоряжения и использования федеральной собственности, усложняются существующие псевдолегальные схемы (в том числе при проведении торгов, аукционов). В такой ситуации перед прокурором стоят задачи по постоянному мониторингу действующего законодательства, координации деятельности правоохранительных органов, возможному принятию указаний об усилении прокурорского надзора в этой сфере, подготовке методических рекомендаций по проведению проверок, применению мер прокурорского реагирования и т.д.
Результативность любой проверки прокуратуры напрямую зависит от ее полноты, связанной с правильным определением предмета проверки, источников информации, совокупности проверяемых органов, глубиной исследования состояния законности. Поэтому значительную роль при проведении прокурорских проверок в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью играет привлечение к таким проверкам специалистов в экономической и финансовой сферах для установления как законности, так и эффективности такого управления и распоряжения. Обращаясь к вопросам управления и распоряжения федеральной собственностью, необходимо отметить один из основополагающих принципов ее использования.
Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, определяя основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, установила принцип "эффективности управления". Суть принципа заключается в достижении цели управления, определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий - обязательный при оценке деятельности по управлению государственным имуществом. Следовательно, принцип эффективного управления и распоряжения федеральной собственностью можно считать принципом нормативного характера.
Под эффективностью управления государственной собственностью понимают экономически эффективное (например, с меньшими затратами финансовых средств) достижение управляемым объектом государственной собственности, ресурсами недвижимости, имущественным комплексом свойств (характеристик), обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления.
При этом принцип эффективности управления и распоряжения федеральной собственностью настолько естественный и системообразующий для этой сферы общественных отношений, что пронизывает собой всю систему управления государственной собственностью. Рассматривая эффективность как уровень соответствия результатов какой-либо деятельности поставленным задачам, важно отметить, что конечная цель управления государственным имуществом - достижение наилучшего экономического результата. Буквальное толкование Закона о прокуратуре не дает однозначного ответа на вопрос о возможности прокурорского реагирования на выявленные факты неэффективного управления и распоряжения федеральной собственностью. Вместе с тем очевидные, явные случаи неэффективного управления подрывают и дискредитируют саму идею публичной собственности как института непосредственного регулирования экономики. Нарушается уже упомянутый стержневой нормативный принцип "эффективности управления", что, безусловно, требует адекватной оценки со стороны прокуратуры.
В идеале субъект управления должен стремиться найти в какой-либо мере лучшие решения всегда, как бы ни были сложны задачи.
Требование управлять именно лучшим образом (а не так, как получится) может проявляться в различных формах. При этом оптимальное управление подразумевает управление, наилучшее из всех возможных и сравниваемых по точному критерию.
В новых экономических условиях назрела необходимость выработать четкие нормативные критерии эффективности управления федеральной собственностью с введением тем самым понятия эффективности как правовой, а не экономической категории в орбиту прокурорского надзора.
До тех пор пока эти критерии не выработаны, очевидные случаи неэффективного управления и распоряжения федеральным имуществом должны получать адекватную оценку со стороны прокуратуры со ссылкой на общие принципы эффективного управления и добросовестного отношения к федеральному имуществу.
Заключение
Из вышесказанного несложно сделать вывод о том, что критерии эффективности управления государственной собственностью должны быть законодательно закреплены. В этой связи хотелось бы представить те положения, которые могли бы стать такими критериями. Для определения эффективности управления государственными учреждениями и предприятиями:
Объем дохода в бюджет, привносимый данным предприятием. Установление подобного критерия выглядит вполне логичным, ведь можно предположить, что если доход предприятия увеличивается из года в год, то управление им осуществляется эффективно, а его руководители действуют в правильном направлении.
Уменьшение расходов на содержание предприятия и производственных издержек. Предприятие должно покрывать часть своих расходов самостоятельно или посредством усовершенствования оборудования снижать издержки.
Снижение цен на то, что выпускает данное предприятие (товары, услуги, работы).
Для эффективности управления государственной недвижимостью:
Увеличение доходов, получаемых от объектов недвижимости. Объективность критерия неоспорима по тем же причинам, что и первый критерий эффективности управления для учреждений и предприятий.
Адекватность арендных ставок рыночным ценам. Если государственная собственность сдается в аренду за плату значительно меньшую, нежели среднерыночная цена для подобного имущества, ни о каком эффективном управлении речи быть не может, а вот предположение о коррумпированности того, кто осуществляет руководство данной недвижимостью, имеет право на существование.
Для эффективного осуществления приватизационного процесса:
Открытость приватизации. Общественность имеет право на полную и достоверную информацию относительно того, кто приобретает государственную собственность и делает ли он это по адекватной данной собственности цене.
Жесткий контроль при выборе оценщиков и аудиторов при проведении приватизационного процесса. Цена собственности должна быть определена в соответствии со своей среднерыночной стоимостью.
Жесткая процедура отбора претендентов.
Государственная собственность должна переходить в руки физического или юридического лица, обладающего безупречной деловой репутацией, не скрывающего источники своих доходов, имеющего бизнес-план относительно развития того имущественного комплекса, собственником которого он становится. Также хотелось бы призвать органы исполнительной власти в кратчайшие сроки завершить составление реестра государственной собственности. Ведь до сего момента из-за того, что данный реестр не составлен, представляется невозможным определить государственную политику в отношении государственной собственности; возникают сложности с определением правового статуса субъектов государственной собственности; непосредственно управлять таким огромным массивом, не имея полного его перечня, также представляется весьма затруднительным; в конце концов, невозможно в полном объеме начать приватизацию тех объектов государственной собственности, которые очевидно использовались бы с большей пользой для общества, находясь в частных руках.
В заключение хотелось бы отметить, что критерии, которые можно было бы использовать при определении эффективности управления государственной собственностью, изложены чрезвычайно сжато. Тем не менее, основываясь на них, на мой взгляд, можно составить нормативно-правовой акт, который бы обусловил собой значительное улучшение качества управления государственной собственностью.
Литература
1.Короткова О.И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности "Государственная власть и местное самоуправление", 2012, N 4
.Короткова О.И. Роль средств массовой информации в создании эффективного института управления и распоряжения государственной собственностью "Правовые вопросы связи", 2009, N 2
.Короткова О.И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью "Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 11
.Красников Н. К вопросу об эффективности управления государственной собственностью "Безопасность бизнеса", 2006, N 2
.Козырин А.Н. Приватизация в России: правовое измерение "Реформы и право", 2012, N 2
.Козырин А.Н. Аудит приватизации как инструмент повышения эффективности публичных финансов (на примере деятельности Счетной палаты РФ) // Государственный контроль. 1811 - 2011: Сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск; М., 2011. С. 22 - 28.
7.Козырин А.Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Реформы и право. 2011. N 4. С. 24. Лузан С.А. Государственная собственность: возможно ли эффективное управление? "Безопасность бизнеса", 2006, N 2 Пащенко А.В. Цели правового регулирования приватизации "Реформы и право", 2012, N 2
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Д ИПЛОМНАЯ РАБОТА
на тему
УЧЕТ И КОНТРОЛЬ В СИС ТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ
Введение
Глава 1. Учет и контроль за состоянием государственного имущества - основа для принятия эффективных управленческих решений по поводу распоряжения им
1.1 Понятие государственного имущества, государственное имущество в России, органы власти, осуществляющие управление им и принципы его разграничения между различными уровнями
1.2 Учет государственного имущества - одна из подсистем управления государственным имуществом
1.3 Принципы учета государственного имущества и его назначение
Глава 2. Особенности учета государственного имущества Ленинградской области
2.1 Органы власти, осуществляющие полномочия по управлению государственным имуществом Ленинградской области и нормативно-правовая база, регулирующая отношения в данной сфере
2.2 Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом - отраслевой орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по учету государственного имущества Ленинградской области
2.3 Учет и контроль за состоянием государственного имущества Ленинградской области: оценка его эффективности и проблемы, существующие сегодня
Глава 3. Принятие федерального закона в области учета государственного и муниципального имущества - необходимое условие повышения эффективности управления публичной собственностью
3.1 Обоснование необходимости принятия федерального закона и его основные положения
3.2 Разработка единого порядка учета государственного и муниципального имущества
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
Введение
Одной из наиболее важных функций органов государственной власти является управление государственным имуществом. От того, на сколько эффективно власть справляется с этой функцией, напрямую зависит доходная и расходная части бюджета, срок службы и количество средств для содержания объектов государственной собственности, решение социально важных и значимых проблем.
Управление государственным имуществом - это сложный и разноаспектный процесс. В трудах некоторых современных российских ученых встречается мнение, что управление государственным имуществом должно носить системный характер.
Как и любая другая система, система управления государственным имуществом состоит из взаимосвязанных элементов (подсистем), одной из которых является учет государственного имущества. Учет государственного имущества - совокупность мер, принимаемых органами государственной власти по сбору, обобщению и систематизации, обновлению и корректировке сведений об объектах государственной собственности с целью получения информационной поддержки в ходе принятия решений по поводу управления и распоряжения ей.
Процесс учета государственного имущества неразрывно связано с процессом контроля за его состоянием, и если основной целью первого является сбор информации, то в функцию второго входит обеспечение того, чтобы эта информация была достоверной и адекватной существующей ситуации.
Целью настоящей работы является рассмотрение основных аспектов и проблем учета государственного и муниципального имущества в современной России, а также предложено в качестве меры повышения эффективности его, принятие федерального закона в данной сфере. Закон должен утвердить единые правила и методологию осуществления учета для всех его субъектов.
Разработка федерального закона не может начаться без анализа существующей сегодня ситуации. В качестве основы для изучения имеющих место проблем в данной сфере взят порядок учета и ведения реестра государственного имущества субъекта Российской Федерации - Ленинградской области.
Структура работы представлена введением, тремя основными главами, заключением, списком использованной литературы и приложениями.
Первая глава - теоретическая. В ней освещены основные институциональные аспекты учета государственного имущества.
Изучение любого вопроса должно начинаться с определения основных понятий, используемых в ходе изложения материала, поэтому первый раздел первый главы целиком посвящен рассмотрению и описанию таких категорий как собственность, виды и формы собственности, государственная и частная собственность.
Наибольший эффект от управления государственным имуществом достигается тогда, когда этот процесс рассматривается как система. Во втором разделе первой главы рассмотрены принципы построения и основные элементы системы управления государственным имуществом. Одним из элементов является подсистема учета и контроля.
Методологические принципы построения системы учета государственного и муниципального имущества и её назначение подробно рассмотрены в третьем разделе этой же главы.
Вторая глава посвящена рассмотрению порядка учета и ведения реестра государственного имущества Ленинградской области.
В первой части этой главы рассказывается об органах власти Ленинградской области, осуществляющих управление имуществом и приведен обзор нормативно - правовой базы, регулирующей отношения в данной сфере.
Основным органом исполнительной власти, уполномоченным в рассматриваемой нами сфере, является Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом. Его функции и полномочия подробно рассмотрены во второй части.
В третьей части этой же главы дается описание непосредственно самого процесса учета государственного имущества Ленинградской области, порядок выполняемых при этом действий и проблемы, имеющие место в настоящее время, ставится вопрос о необходимости принятия федерального закона, регламентирующего процесс учета и контроля государственной и муниципальной собственности, как возможной меры для снятия целого ряда имеющих место проблем.
Третья глава - ключевая в работе и имеет наибольшую практическую значимость. В ней выдвигается тезис, что принятие федерального закона в области учета и контроля государственного и муниципального имущества - необходимое условие повышения эффективности управления им.
В первом разделе этой главы дается обоснование необходимости принятия закона. В качестве подтверждения данного тезиса перечислены проблемы, на разрешение которых и будет направлено принятие этого нормативного акта. Главное, на что будет направлен закон и основная мысль представленной работы - это введение четко регламентированного порядка проведения процедуры учета государственного и муниципального имущества для всех субъектов. В качестве основы для разработки единой методологии предлагается взять существующий порядок учета государственного имущества Ленинградской области, подробно рассмотренный во второй главе, выявить проблемные места и сделать поправку на то, что данный порядок будет введен на всей территории России.
Во втором параграфе заключительной главы выдвигаются методы решения главных проблем, имеющих место в учете государственного имущества Ленинградской области. Для решения проблем используются достижения теории принятия управленческих решений. Методы, предложенные в этом разделе, являются, по - сути, рекомендациями по организации работы структурных единиц органов исполнительной власти, в функции которых входит учет и контроль за состоянием государственного имущества.
Работа основана на анализе существующего российского законодательства, регулирующего процесс учета государственного и муниципального имущества, а также на личном опыте, полученном автором работы в процессе стажировки в Ленинградском областном комитете по управлению государственным имуществом.
Материалы данной работы могут быть использованы при разработке нормативно - правовых актов по поводу учета государственного (муниципального) имущества как регионального, так и любого другого уровня.
Глава 1 . Учет и контроль за использованием государственн ого имуществ а - основа для принятия эффективных управленческих решений
1. 1 Понятие государственного имущества , г осударственн ое имущество в России, органы власти, осуществляющие управление им и принципы его разграни чения между различными уровнями
В своем простейшем толковании собственность означает принадлежность вещей, материальных, духовных, информационных ценностей определенным лицам: индивидам, семьям, организациям, социальным группам, государству, обществу.
Экономическая природа собственности состоит в обладании возможностью извлекать из вещей, имущества полезные свойства, потреблять определенным образом для удовлетворения интересов и желаний, получать выгоду.
Правовая основа собственности заключается в наличии юридически установленных, признанных прав определенных лиц на обладание вещами, ценностями и вытекающих из этих прав узаконенных возможностей распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему усмотрению.
Отношения, возникающие между людьми, организациями, органами власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передела объектов собственности, принято называть отношениями собственности. Это, с одной стороны, экономические отношения, так как в их основе лежат экономические процессы и интересы, с другой - правовые отношения, так как они регулируются законами, прежде всего - Гражданским кодексом РФ.
Воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами, на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов составляет сущность управления собственностью.
Таким образом, собственность есть одновременно экономическая, правовая, управленческая категория.
Понятие, представление о собственности формировалось в науке и в жизни в течение многих сотен, даже тысяч лет, но все еще является объектом анализа, исследований, дискуссий. Категория «собственность» исторически вошла в научный оборот задолго до того, как возникли экономика, экономическая теория в качестве особой отрасли науки. Прежде всего, собственность стала юридической и философской категорией. Формирование собственности происходило еще в первобытном обществе. Римское право уже определяло понятие собственности и основных отношений, связанных с ней, как-то: владение, пользование, распоряжение.
Долгое время собственность как особое общественное отношение была непосредственным предметом юриспруденции, прежде всего гражданского права. Однако с дальнейшим развитием общественного производства и появлением новых форм предпринимательской деятельности становится более значимым экономический аспект собственности. Формы и отношения собственности ныне определяют природу социально-экономического строя страны, влияют на общественно-политические процессы, служат основной причиной социальных конфликтов и представляют в то же время институт и инструмент управления экономикой на макро- и микроэкономическом уровнях.
Теория и практика управления государственной собственностью широко оперируют такими фундаментальными понятиями, как «собственность», «субъекты собственности», «объекты собственности». Эти понятия относятся к категории «размытых», не поддающихся точному, строгому, однозначному определению, как и многие другие понятия, используемые в экономике и управлении.
Субъект собственности (собственник) - лицо, которому принадлежит объект собственности, обладатель права собственности на данный объект, представитель активной стороны отношений собственности. Наличие конкретного субъекта собственности, олицетворяющего, реализующего право собственности, есть обязательное условие возникновения и действия отношений собственности. Бессубъектная собственность - это абстракция.
В качестве субъектов государственной собственности могут выступать:
Народ, осуществляющий права и полномочия собственности непосредственно или делегируя их органам управления;
Государство в лице уполномоченных органов государственной власти, Федерации и ее субъектов;
Государственные организации и учреждения, наделенные правами собственности (управления собственностью) со стороны государства и от его имени.
Объект собственности представляет пассивную сторону отношений собственности, выступая в виде предметов, вещей, материалов, энергии, информации, духовных, интеллектуальных ценностей, денежных средств, принадлежащих целиком или в некоторой части субъекту собственности [ 40,15-42]. Объекты собственности часто называют просто собственностью.
В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности входят:
Недра, полезные ископаемые;
Земли сельскохозяйственного и иного назначения;
Водные ресурсы;
Леса и лесные богатства;
Имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов,
оборудования, других имущественных ценностей;
Памятники истории и архитектуры;
Унитарные предприятия;
Объекты интеллектуальной собственности;
Финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности.
Охватить аспекты управления всеми объектами государственной собственности в рамках данной работы не представляется возможным, в связи с обширностью необходимых исследований. Поэтому рассмотрим в работе лишь некоторые из них, такие как движимое и недвижимое имущество, государственные унитарные предприятия и учреждения, пакеты акций.
Форма собственности - это ее вид, определяемый по признаку субъекта собственности. Иначе говоря, форма собственности определяется принадлежностью разнообразных объектов собственности субъекту единой природы.
Согласно ст. 8 Конституции Российской Федерации «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Аналогичным образом ст. 212 «Субъекты права собственности» Гражданского кодекса РФ гласит: «В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Наличие в первой и второй формулировках дополнений «и иные формы собственности» свидетельствует о неполноте используемого в указанных источниках перечислительного подхода к установлению форм собственности.
Приведенное выше положение ст. 212 ГК РФ дополняется в той же статье еще одним положением, согласно которому «Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований»
Необходимо отметить, что часто имеет место совмещение, пересечение разных форм собственности, образование смешанных форм, когда один и тот же объект принадлежит субъектам разных форм. Так, например, в акционерных обществах часто наблюдается совмещение государственного и частного капитала .
Государственная и муниципальная формы собственности возникли в результате глобального обобществления имущества в виде природных богатств, материально-вещественных средств производства, предметов потребления денежных средств. Выведение этих объектов из частной собственности, передача прав распоряжения, а частично и пользования в руки органов управления, действующих от лица уполномочившего их владельца - народа, составляет суть государственной и муниципальной форм собственности.
Номинально в роли субъектов государственной и муниципальной собственности выступают народ страны, население региона, территориально-административного образования (города, района, поселка). Реальными же распорядителями от лица государства, региона, административно-территориальной единицы становятся органы законодательной, исполнительной, судебной власти.
Государственная и муниципальная собственность делятся на три официально, статистически, разделяемые группы:
Государственная федеральная собственность (собственность Федерации);
Государственная собственность субъектов федерации (субфедеральная собственность);
Муниципальная собственность, находящаяся в ведении местных органов управления.
Описанное выше представим в виде Рис.1.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Рис.1 Общественная собственность в России
Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия, полиция, другие силовые структуры, правовая система.
Государственная собственность включает в себя многообразные и взаимосвязанные отношения, построенные по иерархическому принципу.
Во-первых, это отношения внутри органов государственной власти и управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением имуществом, принадлежащим государству, утверждением и наполнением бюджета государства;
Во-вторых - между центральными и региональными, региональными и местными органами власти и управления;
В-третьих - между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями и предпринимателями.
Установление рационального соотношения масштабов государственной федеральной, государственной субфедеральной, муниципальной, частной групповой, частной индивидуальной форм собственности с учетом возможностей их совмещения и преобразования из одной формы в другую представляет важнейшую часть социально-экономической политики государства .
Говоря об органах, осуществляющих управление государственным имуществом, необходимо, прежде всего, обозначить то, что принцип самостоятельности различных уровней власти, заложенный в Конституции РФ от 1993 года, нашли отражение и в вопросе управления имуществом. Статьи 71, 72, 73 Главы 3 Конституции РФ закрепляют предметы, отнесенные к ведению Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметы ведения субъектов Российской Федерации.
В соответствии с вышеперечисленными статьями, в ведении Российской Федерации находится управление федеральной государственной собственностью, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, а также разграничение государственной собственности.
По поводу предметов ведения субъектов Российской Федерации сказано следующее: «Вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты обладают всей полнотой государственной власти», т.е. в вопросе управления собственностью субъектов Российской Федерации, в том числе, они обладают всей полнотой государственной власти. Далее вопросы управления государственным имуществом рассмотрены в статье 132 Конституции РФ в которой сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью .
Таким образом, все уровни власти самостоятельно распоряжаются принадлежащим им имуществом, но с другой стороны, делают это в рамках федерального законодательства.
Необходимо остановить внимание и на другом принципе, заложенном в конституции РФ - принципе разделения властей.
В организационном смысле разделение властей означает, что каждая ветвь должна соблюдать независимость других: законодательная власть не должна вмешиваться в функции Правительства, или влиять непосредственно на деятельность суда; Правительство не может игнорировать требования законов и вмешиваться в деятельность органов правосудия; судебные органы не могут создавать законы и подменять исполнительную власть .
Конечно, разделение властей не является абсолютным, но управление - это один из четырех видов регулирования, к которому не относятся законотворчество и судопроизводство, и вообще нормативно-правовое регулирование!!!
Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому Конституция РФ предоставила право управления федеральной собственностью.
В соответствие с федеральным конституционным законом №3-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим систему исполнительной власти Российской Федерации.
Особо стоит подчеркнуть, что все функции Правительства России на местах, в том числе и управление федеральным имуществом, осуществляют территориальные органы. Этим обеспечивается контроль и исполнение полномочий на всей территории страны.
В целях обеспечения эффективности управления госсобственностью, Правительство специальным постановлением передало часть своих полномочий в этой области ряду федеральных органов исполнительной власти. При этом ключевая роль в процессе управления госсобственностью до 2004 года была отведена Министерству имущественных отношений Российской Федерации (Минимущества России), которое осуществляло право собственности от имени Российской Федерации в отношении федеральных предприятий и учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности .
В 2004 году был издан указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре органов исполнительной власти», согласно которому Минимущество было упразднено, а все полномочия данного министерства в сфере управления имуществом были переданы образуемому в составе Министерства экономического развития и торговли Федеральному агенству по управлению государственным имуществом (Росимуществу) .
Согласно указанному постановлению, независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеративной собственности (Перечень 1) отнесены пять видов объектов:
1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. Это ресурсы континентального шельфа территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.
2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. К ним относятся: государственная казна РФ, имущество вооруженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансируемых из государственного бюджета.
Объекты Российской Академии наук, отраслевых академий Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики, Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров.
Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической служб, контроля за состоянием и охраной природной среды и природных ресурсов; санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, стандартизации и метрологии, машиностроительные станции и полигоны, а также государственные запасы, мобилизационные резервы и предприятия, обеспечивающие их сохранение.
3. Объекты оборонного производства.
4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.
К этой категории относятся предприятия и объекты добывающей промышленности (за исключением добычи местного сырья); топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта (за исключением автомобильного); речного и морского флота, газификации (за исключением муниципальной), федеральных автомобильных дорог общего пользования, предприятия связи, телерадиопередающие станции, государственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйствапо производству ценных и анодромных видов рыб, серпентарии.
5. Прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.
Виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесные фонды, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательством РФ.
Вторую группу объектов государственной собственности (Перечень 2) составляют относящиеся к федеральной собственности предприятия, отдельные объекты из состава которых могут передаваться в государственную собственность национально- и административно-территориальных образований и административное управление которыми до момента их приватизации осуществляет Правительство РФ.
К ним относятся предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доминирующее положение на российском или местных рынках товаров, работ и услуг, крупнейшие предприятия со среднегодовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 200 млн. руб. или численностью занятых более 10 тыс. человек, предприятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы.
В составе таких объектов названы не входящие в имущество предприятий государственные санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации, объекты гостиничного хозяйства, учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательные организации, научно-производственные объединения .
Сюда же относятся предприятия: автомобильного транспорта, по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений, телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия и издательства, информационные и телеграфные агентства Министерства печати и массовой информации России, общереспубликанские предприятия строительства, производство строительных материалов и конструкций.
Средние специальные и профессиональные учебные заведения, имеющие общереспубликанское значение, базы комплектации, холодильные установки, элеваторное хозяйство, оптово-складские помещения и предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций также включены в перечень таких объектов.
К муниципальной собственности местных органов самоуправления в соответствии с Постановлением (Перечень 3), отнесены объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) законодательного органа .
В число таких объектов входят: жилищный и нежилой фонд, обслуживающие их жилищно-эксплуатационные и ремонтные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства и обслуживающие их предприятия и другие.
К муниципальной собственности отнесены и такие объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления субъектов федерации, как предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий.
В состав муниципальной собственности включены учреждения и объекты здравоохранения, за исключением областных больниц и диспансеров; народного образования, кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями; культуры и спорта.
В состав муниципальной собственности входят предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства России и, за исключением закрытой сети, все предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.
Объекты, переданные в государственную собственность субъектов федерации, муниципальную собственность городов и районов, могут быть переданы в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав.
В соответствии с п. 3 этого постановления объекты государственной собственности, не указанные в Приложениях 1-3, передаются в собственность субъектов федерации .
Особое значение имеет последний абзац п. 3 данного постановления. В нем прямо указано, что до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.
Таким образом, было законодательно установлено, что до момента определения и соответствующего оформления прав собственности она является федеральной.
Действие постановления не распространяется на землю, ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир, а также на объекты интеллектуальной собственности и объекты, ранее созданные и содержавшиеся за счет средств государственного бюджета СССР и находящиеся за пределами территории России, правовой режим которых определяется другими законодательными актами РФ и международными соглашениями.
Порядок, заложенный постановлением, не распространяется также на объекты, ранее переданные в собственность нынешних субъектов федерации в порядке, установленном Законом РФ «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»; на объекты, ранее находившиеся в негосударственной собственности и отчужденные в законном порядке в собственность граждан и юридических лиц; на собственность иностранных государств и международных организаций .
Помимо указанного выше постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года, вопросы, касающиеся разграничения собственности между различными уровнями власти затронуты и в ряде других законодательных актов РФ.
В частности в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации сказано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта относится передача объектов собственности Субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность. В этом же законе указано, что в собственности субъектов Российской Федерации может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов по предметам ведения субъектов Российской Федерации и приведен перечень подобных объектов .
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» гласит: «экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований». В этом же законе приводится перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. В основном, это имущество, необходимое для осуществления полномочий муниципалитетов по предметам их ведения .
Итак, анализируя законодательство Российской Федерации по вопросам разграничения государственной и муниципальной собственности можно сделать следующие выводы:
1. Вопрос разграничения государственного имущества относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (что закреплено в Конституции РФ) и, следовательно, субъекты имеют полномочия в данном вопросе только в рамках, установленных федеральными законами. В случае отсутствия таковых, они обладают всей полнотой власти.
2. Существует Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 3020-1, имеющего силу федерального закона. В данном постановлении были определены:
Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности.
Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации по их предложению на основе решения Правительства РФ.
Объекты, относящиеся к муниципальной собственности.
Объекты, не перечисленные в этих 3-х перечнях передавались в собственность субъектов. Субъектам же предоставили право передачи своих объектов в собственность муниципальных образований по предложению местных органов власти. Постановление не затронуло объекты, ранее переданные в собственность субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и частную собственность, а также объекты интеллектуальной собственности. Было определено также, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации (их издание продолжается и по сей день).
3. Существуют также и другие нормативно-правовые акты (например, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления»), определяющие какие объекты могут находиться в той, или иной собственности. Необходимо подчеркнуть, что данные законы определяют объекты, которые лишь могут находиться в собственности субъектов, или муниципальных образований, а не должны быть объектами их собственности.
1.2 Учет государственного имущества - одна из подсистем управл ения государственным имуществом
Управление государственной собственностью представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие со стороны государства на все объекты принадлежащей ему собственности. На практике это означает, что государство как собственник устанавливает определенные правила и условия владения, пользования и распоряжения этими объектами .
Следует отметить, что понятие «система управления государственной собственностью» является новым для теории и практики России, возникшим в ходе реформирования форм и отношений собственности в конце 90-х годов прошлого века. В этой связи необходимо попытаться ответить на вопрос: «Что же представляет собой понятие "Система управления государственной собственностью (СУГС) с точки зрения ее содержания и структуры".
Как управленческая система СУГС включает в себя основные элементы (подсистемы): 1) механизм управления (цели, принципы, методы); 2) управляющую систему в статике (структуру управления -функции и органы управления госсобственностью); 3) управляющую систему в динамике (процессы управления объектами госсобственности), а также 4) подсистемы обеспечения СУГС (учет, оценка, кадровое обеспечение, контроль общей эффективности и т.п.).
Укрупнённо общая схема функционирования СУГС представлена на Рис.2.
Исходным моментом в построении любой системы управления является формулирование целей, на достижение которых будет направлено ее функционирование.
Основные подсистемы непосредственно реализуют цели СУГС. Подсистемы обеспечения призваны создать необходимые условия для функционирования основных подсистем в ходе реализации всех целевых установок.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Рис. 2 Система управления государственной собственностью
Результативность СУСГ определяется в решающей мере тем, насколько комплексно и синхронно взаимодействуют основные подсистемы и подсистемы обеспечения.
Рассмотрим кратко состав элементов каждой из подсистем СУГС.
В подсистеме механизма управления наряду с целевым блоком, аккумулирующим реализуемые цели и задачи, решаемые системой, представлены такие «краеугольные камни» СУГС, как: а) блок способов управления преобразованием форм и отношений собственности; б) блок методов управления использованием госсобственности.
Первый содержит такие институциональные инструменты перехода одной формы собственности в другую, как приватизация, национализация, банкротство.
Второй включает в себя такие способы управления госсобственностью, как аренда, залог, доверительное управление, оперативное управление, хозяйственное ведение и безвозмездное пользование.
Целевое управление должно содержать четыре обязательных этапа:
Выработка ясной и сжатой формулировки целей;
Разработка реалистических планов их достижения;
Систематический контроль и измерение качества работы и результатов;
Принятие корректирующих мер для достижения планируемых результатов.
Оптимальное управление означает выбор такой стратегии и тактики управления, которые обеспечивали бы наилучшее с точки зрения заданного критерия протекание процесса управления.
Управление по задачам подразумевает выделение наиболее важных в данный период задач (желательных результатов деятельности), на осуществление которых направляются основные усилия системы управления.
Управление по отклонениям используется в системах с существенно лимитированными ресурсами. Оно предусматривает выделение специальных областей особенно хорошего или особенно плохого выполнения намеченных планов и заданий, а также анализ отклонений от стандартных или плановых показателей. При разработке корректирующих мер анализируются только те отклонения, которые превышают заданный уровень.
Подсистемы обеспечения представлены на Рис.3 Они включают в себя такие элементы, как учет (информационное обеспечение) и оценка объектов госсобственности, законодательно-нормативную базу, кадровое обеспечение и контроль общей эффективности использования госимущества.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Рис. 3 Подсистемы обеспечения системы управления государственной собственностью
1.3 Принципы уч ета государственного имущества и его на значение
Исходным элементом построения системы управления, основой принятия управленческих решений по распоряжению государственной собственностью является информация о состоянии объектов собственности. Главным источником такой информации является реестр государственного имущества.
Под реестром понимается информационная система, включающая совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, которые содержат перечень объектов учета и данных о них, подлежащих учету в Государственном реестре баз и банков данных:
1) земельные участки, находящиеся в государственной собственности;
2) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы) государственной собственности;
3)имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением либо находящиеся в федеральной собственности предприятия как имущественные комплексы;
4) находящиеся в государственной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставной (складочный) капитал;
5) иное недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным обстоятельствам.
Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты: место нахождения, стоимость, обременение и т.п.
Первоочередной задачей региональных органов управления собственностью является полный учет материальных и нематериальных объектов, принадлежащих различным собственникам и находящихся на территории региона. Она решается с помощью Единого реестра объектов собственности (ЕРОС), расположенных в границах области, края или других субъектов федерации. Этот реестр должен включать все объекты собственности, находящиеся в регионе.
На первом этапе необходимо обеспечить полный учет всех объектов, расположенных на территории региона и входящих в состав федеральной собственности, собственности субъектов федерации, муниципалитетов, частных лиц и других категорий собственников. Эта задача предполагает проведение комплексной инвентаризации объектов «региональной собственности», независимо от принадлежности их тому или иному собственнику, сферы экономики, вещественной формы.
Выполнение этой задачи возможно лишь с привлечением многих государственных и муниципальных органов, уполномоченных вести специализированный учет соответствующих материальных и нематериальных объектов.
Без предварительной систематизации по определенным признакам предприятий, организаций и других собственников, а также их имущества интегрирование информационных потоков различных ведомств объективно приведет к повторному счету ряда объектов собственности или же к их пропуску. Поэтому определение величины «региональной собственности» требует предварительной группировки всего многообразия объектов, принадлежащих разным владельцам и расположенных в границах региона.
Попытки такой систематизации предпринимают органы государственной статистики, однако имеющиеся классификаторы не приспособлены для глобальной информатизации таких сложных явлений, как отношения собственности.
ЕРОС должен иметь не только информационное содержание, но и форму правового документа: за достоверность и своевременность информации, передаваемой в банк данных, должен нести ответственность орган специализированного учета; с другой стороны, объективность данных, выдаваемых пользователям, обеспечивает реестродержатель. В качестве такового, как представляется, должен выступать орган государственного управления, регулирующий определенные имущественные отношения на территории региона - комитет по управлению государственным имуществом, так как он единственное подразделение региональной администрации, которое непосредственно представляет интересы владельцев значительной части объектов региональной собственности, т.е. имеет право от имени собственников распоряжаться их имуществом.
Преимущества Единого реестра заключаются не только в возможности удовлетворять потребности более широкого круга пользователей, но и в большей точности и объективности содержания, что обеспечивается за счет согласования и встречной проверки данных различных ведомств. Указанные преимущества важны для всех групп пользователей и в первую очередь - для налоговых органов. Со временем, очевидно, может отпасть (или существенно сократиться) необходимость параллельного ведения ведомственных баз данных, что также повлечет значительную экономию средств.
Задача систематизации в ЕРОС принципиально может быть решена на основе классификации всего множества объектов региональной собственности. Выделяя при инвентаризации в общей совокупности объектов первоначально те из них, которые принадлежат на праве собственности физическим или юридическим (а также приравненным к ним) лицам, можно разграничить весь реестр только на две части (класса): собственность юридических или физических лиц. При этом все объекты, образующие единый имущественный комплекс какого-либо юридического или физического лица, включаются в ЕРОС как одно предприятие (организация), без разграничения на подклассы (материальные и нематериальные объекты), группы и подгруппы. Это значительно упрощает учет и форму ЕРОС, а главное, исключает повторный счет объектов собственности, так как учет юридических и физических лиц - собственников, например, недвижимости, организован несравнимо более четко, чем какого-либо имущества. Таким образом, предложенная классификация объектов региональной собственности не только находит практическое применение, но и позволяет с меньшими затратами получить более точные данные о размере национального богатства, расположенного в регионе.
При включении тех, или иных параметров в характеристику объекта, введенного в Единый реестр, следует руководствоваться целевой установкой и перечнем решаемых задач, важнейшими из которых являются следующие:
Расчет величины и структуры региональной собственности, как на определенный момент времени, так и в динамике за изучаемый период. Эти данные можно представить в виде своеобразного баланса региональной собственности, в котором найдет отражение движение ее составных частей в разрезе форм и разновидностей. Решение этой задачи в статике (на определенный момент времени) и мониторинг величины и структуры региональной собственности в динамике является основой государственного управления процессом преобразования отношений собственности (разгосударствление, приватизация, национализация) и использования их для стимулирования роста эффективности хозяйства региона.
Определение на базе решения предыдущей задачи величины экономического потенциала региона, его составляющих (природно-экологический, ресурсно-производственный и ресурсно-трудовой потенциал), а также его структуры и динамики - как в абсолютном (стоимостном), так и в относительном выражении (в расчете на одного или 1 тыс. человек). Увеличение размера экономического потенциала, улучшение его структуры (повышение доли производственной и интеллектуальной составляющих) свидетельствует о росте возможностей данной территории и, следовательно, совершенствовании системы государственного управления развитием хозяйства региона, что позволяет перейти к решению следующей задачи.
Повышение качества управления региональным хозяйством, что выражается в росте эффективности последнего.
Следует отметить, что названные задачи прежде не решались в практике управления региональным хозяйством. Их постановка носит перспективный характер, и здесь предпринята попытка рассмотреть только часть связанных с ними вопросов. Среди других задач необходимо назвать: увеличение доходной части регионального и местного бюджетов за счет уточнения базы налогообложения, регулирование развития рынка недвижимости и т.п.
С учетом набора решаемых задач в характеристике объекта региональной собственности должны быть приведены, в частности, следующие его параметры:
Общие сведения о собственнике: наименование, юридический адрес, адрес исполнительного органа, телефон (телетайп, телефакс, э-мейл), дата регистрации, регистрационный номер, регистрирующий орган, орган специализированного учета, коды по соответствующим классификаторам (ЕГРПО, ОКПО, ОКАТО, ОКОГУ, ОКДП, КОПФ, ИНН в соответствии с ГРН), форма собственности (в соответствии с КФС): для иностранных юридических и физических лиц дополнительно указывается код по ОКСМ. Эти сведения позволяют идентифицировать объект по различным признакам, в том числе по типу и форме собственности.
Данные о стоимостной характеристике объекта: балансовая или рыночная стоимость (с указанием ее вида) объекта собственности на 1 января каждого года.
Сведения о доле различных собственников в стоимости учитываемого объекта, а также о вкладе последнего в стоимость других объектов собственности. Эти данные позволяют разграничить собственность различных юридических и физических лиц.
Показатели, характеризующие деятельность юридических (физических) лиц: выручка от реализации или аналогичные показатели, затраты по экономическим элементам, прибыль (убыток) и т.п.
Иные сведения из реестров (кадастров), которые ведут органы специализированного учета. Эти сведения включаются в базу данных ЕРОС только в случае экономической целесообразности хранения и обработки дополнительной информации. Для поддержания единого реестра объектов собственности в актуальном состоянии перечисленные сведения должны регулярно обновляться в соответствии с годовой отчетностью предприятий, организаций. В этом отношении важнейшую роль должны играть региональные органы государственной статистики .
Глава 2. Особенности у чет а государственного имущества Ленинградской области
2 .1 Органы власти, осуществляющие полномочия по упра влению государственным имуществом Ленинградской области и нормативно-правовая база, регули рующая отношения в данной сфере
Анализ законодательства, регулирующего вопросы управления собственностью Ленинградской области, начнем с Конституции, как документа, имеющего высшую юридическую силу.
В соответствии с пунктом «г», статьи 72, главы 3 Конституции Российской Федерации, вопросы разграничения государственной собственности находятся в совместном ведении субъектов и России. Статья 73 этого же документа гласит: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Статья 71 Конституции установила, что вопросы управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации не относится к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно и в полной мере осуществляют управление и распоряжение находящимся в их собственности имуществом, образованным в результате совместного разграничения с федеральным центром (принципы разграничения государственного имущества между различными уровнями были описаны в первой главе настоящей работы).
Пункт 2 статьи 5 главы 1 Конституции РФ установил, что республики принимают свои конституции, а другие субъекты - уставы, имеющие на территории субъектов высшую юридическую силу после федеральных нормативных актов.
Устав Ленинградской области, принятый в 1994 году, в части управления государственным имуществом определил, что к полномочиям представительного органа данного субъекта (Законодательного собрания) относится установление порядка управления и распоряжения собственностью Ленинградской области, в том числе долями (паями, акциями) Ленинградской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий. К полномочиям же Высшего исполнительного органа (Правительства Ленинградской области) относится управление и распоряжение собственностью Ленинградской области в соответствии с областными законами.
Развивая положения Устава по вопросам управления государственным имуществом Ленинградской области, 19 января 2001 года был принят областной закон «Об управлении имуществом Ленинградской области» № 4-оз. На сегодня, именно этот закон является ключевым при анализе законодательства Ленинградской области по вопросам управления государственной собственностью. В данном законе были даны толкования таких категорий как государственное имущество Ленинградской области, управление государственным имуществом, реестр государственного имущества Ленинградской области, определены порядок учета государственного имущества, организация контроля за использованием по назначению, способы распоряжения государственным имуществом Ленинградской области.
Согласно данному закону:
Государственное имущество Ленинградской области (собственность Ленинградской области) - недвижимое и движимое имущество, в том числе акции (доли в уставном капитале) хозяйственных обществ, принадлежащее на праве собственности Ленинградской области .
Управление государственным имуществом Ленинградской области - организованный процесс принятия и исполнения решений по учету, содержанию государственного имущества Ленинградской области, пользованию и распоряжению этим государственным имуществом, а также по контролю за сохранностью и использованием его по назначению .
Также в пункте 1, статьи 4, главы 1 данного закона сказано: «От имени Ленинградской области полномочия по управлению и распоряжению государственным имуществом Ленинградской области осуществляет Правительство Ленинградской области, которое вправе делегировать осуществление части своих полномочий уполномоченному органу по управлению государственным имуществом». Забегая вперед, скажем, что главным органом, которому были делегированы полномочия Правительства Ленинградской области в данной сфере, стал Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом.
Подобные документы
Понятие государственного имущества и собственности, особенности и нормативно-правовое обоснование управления ими в соответствии с российским законодательством. Деятельность региональных органов управления государственным имуществом, их полномочия.
курсовая работа , добавлен 19.06.2014
Понятие государственного имущества, органы, осуществляющие управление им. Учет государственного имущества, органы власти, осуществляющие управление государственным имуществом Санкт-Петербурга. Финансирование деятельности комитета из федерального бюджета.
курсовая работа , добавлен 06.03.2014
Вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемого имущества как важнейший аспект управления государственным имуществом в Беларуси. Сущность отчуждения как одного из видов распоряжения государственным имуществом, порядок и нормативная база его реализации.
реферат , добавлен 27.11.2009
Исторические аспекты образования Управления государственного имущества, его функции и задачи в субъектах РФ. Характеристика Фонда имущества Амурской области. Обеспечение приватизации и управление жилищным фондом. Пути совершенствования правовых норм.
магистерская работа , добавлен 20.02.2010
Сущность, функции и принципы государственного управления. Проблемы управления государственным имуществом субъектов РФ. Пути совершенствования правового регулирования управления имуществом в субъектах РФ и правоприменительной деятельности органов власти.
дипломная работа , добавлен 31.08.2010
Понятие и основные принципы государственного управления. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Контроль в системе государственного управления. Контроль и надзор, осуществляемый органами представительной власти.
контрольная работа , добавлен 16.03.2016
Сущность и задачи управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации. Характеристика ГУ "Фонд имущества Амурской области". Обеспечение приватизации и предпродажной подготовки объектов. Управление жилищным фондом Амурской области.
дипломная работа , добавлен 09.03.2010
Определение понятия "муниципальная собственность". Состав движимого и недвижимого муниципального имущества, порядок учета его наличия и изменения. Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальным имуществом.
контрольная работа , добавлен 06.08.2013
Понятие приватизации государственного и муниципального имущества, основное законодательство, объекты и их классификация. Порядок и способы приватизации государственного и муниципального имущества. Особенности государственной собственности на аукционе.
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации
О Концепции управления государственным имуществом
и приватизации в Российской Федерации
Документ с изменениями, внесенными:
.
____________________________________________________________________
Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Одобрить прилагаемую Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.
2. Федеральным органам исполнительной власти организовать работу по реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин
Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации
ОДОБРЕНА
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 9 сентября 1999 года
N 1024
Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее именуются - унитарные предприятия), государственными учреждениями (далее именуются - учреждения), государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс).
Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.
Концепция содержит два раздела.
В первом разделе рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом.
Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер в области приватизации государственного имущества, направленных на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы отечественных производителей товаров и услуг.
I. Управление государственным имуществом
1. Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом
В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
Государственная политика, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:
увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:
полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;
повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;
классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;
определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих*;
_________________________
* В целях настоящей Концепции под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании.
обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.
Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти.
В рамках настоящей Концепции Правительством Российской Федерации будут установлены меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.
В основу настоящей Концепции положены следующие принципы управления государственным имуществом, обеспечивающие достижение указанных целей и решение вытекающих из них задач:
Определение цели управления.
Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект.
Перечень целей государства применительно к управлению различными видами объектов управления должен определяться соответствующими правовыми актами.
Выбор способа достижения цели.
Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.
Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.
Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.
Построение системы управления.
Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.
Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.
Обеспечение эффективности управления.
Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.
Обеспечение профессионализма управления.
Государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих.
Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются в настоящей Концепции применительно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в федеральной собственности, доли Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральная недвижимость, в следующей логической последовательности:
а) оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы);
б) постановка целей и задач управления;
в) предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов, которые необходимо разработать или изменить для обеспечения эффективной реализации механизма управления);
г) контроль эффективности управления.
2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями*
______________________
* Федеральными законами может быть установлен иной механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями.
Оценка состояния управления унитарными предприятиями и
учреждениями
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 13786 унитарных предприятий и 23 099 учреждений.
Предприятия
Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между федеральными органами исполнительной власти.
Министерство государственного имущества Российской Федерации наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.
Отраслевые федеральные органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями унитарных предприятий.
С большинством руководителей унитарных предприятий контракты отраслевыми федеральными органами исполнительной власти не заключены, а имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей за результаты деятельности.
Количество унитарных предприятий весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам государства. В число действующих унитарных предприятий входят и предприятия, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном в силу низкой ликвидности имущества). Законодательство, ориентированное на массовую приватизацию, не могло учитывать экономические особенности ряда объектов и, соответственно, предусматривать особый порядок приватизации.
Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.
Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.
В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).
Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.
Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.
Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован.
Для унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.
Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации , не предусмотрена действующим законодательством.
Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточна. Отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.
На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:
а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;
б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества;
в) отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
г) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.
Растет количество неплатежеспособных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны государства.
Отсутствует практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия.
Основные выводы:
а) существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;
б) деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;
в) количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью;
г) отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;
д) низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.
Учреждения
По действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета.
Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба государству. Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества.
В частности, анализ данных, полученных в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования федерального имущества не перечисляются и не учитываются в федеральном бюджете.
Отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Органы по управлению государственным имуществом зачастую лишены возможностей реализации указанных функций.
Цели и задачи управления унитарными предприятиями
и учреждениями
Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:
а) повышении эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;
б) оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений;
в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;
г) погашении унитарными предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - в увеличении поступлений в федеральный бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;
д) снижении расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий и учреждений.
Механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями
Достижение поставленных целей и решение задач управления унитарными предприятиями и учреждениями связаны как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственными органами соответствующим государственным имуществом. Для этого могут приниматься решения о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям государства, приватизации государственного имущества, согласовании предложений по распоряжению государственным имуществом, осуществлении контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятии, а также иные решения в соответствии с полномочиями собственника, определенными законодательством.
Реализация системы управления предполагает:
а) определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.
Для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.
Необходимо провести оценку деятельности всех унитарных предприятий исходя из того, что использование указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях:
использование имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам;
разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопасность;
производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;
осуществление деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств;
осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства;
осуществление научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности.
В случае принятия решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:
преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;
реструктуризация унитарных предприятий, включая при необходимости реализацию интеграционных механизмов;
передача унитарных предприятий и учреждений в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;
ликвидация унитарных предприятий и учреждений;
б) определение цели государства применительно к каждому унитарному предприятию и учреждению, которое состоит в следующем:
установление обязательных требований к представлению руководителями унитарных предприятий и учреждений в отраслевые федеральные органы исполнительной власти предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности унитарных предприятий и учреждений;
установление отраслевыми федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством государственного имущества Российской Федерации обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных предложений, правил и порядка их оценки;
установление отраслевыми федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации требований к показателям деятельности унитарных предприятий, а также порядка их оценки;
проведение отраслевыми федеральными органами исполнительной власти аттестации руководителей унитарных предприятий с использованием современных методов оценки качества менеджмента. При этом в состав аттестационных комиссий в обязательном порядке включаются с правом решающего голоса представители субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся соответствующие унитарные предприятия; *1)
установление отраслевыми федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством государственного имущества Российской Федерации порядка принятия решений о применении мер ответственности к руководителям предприятий (вплоть до расторжения контракта) за невыполнение установленных обязательных требований при подготовке предложений о способе достижения целей и задач управления унитарными предприятиями и несоответствие результатов деятельности предприятий утвержденным в установленном порядке основным экономическим показателям;
утверждение государственным органом цели деятельности унитарного предприятия (учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между государством и руководителем (управляющим государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении). Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения к ответственности руководителя;
в) установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана);
г) установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).
При обосновании невозможности достижения цели, выполнения программы (плана, бизнес-плана) могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации унитарного предприятия или учреждения, о приватизации государственного имущества, об изменении программы (плана, бизнес-плана). В противном случае отраслевыми федеральными органами исполнительной власти применяются меры ответственности к руководителям унитарных предприятий и учреждений.
Назначение руководителя должно производиться на конкурсной основе.
Конкурсные комиссии создаются при федеральных органах исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), с включением в их состав также представителей других федеральных органов исполнительной власти. В состав конкурсных комиссий в обязательном порядке включаются с правом решающего голоса представители субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся соответствующие унитарные предприятия и учреждения;
д) ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений и самих унитарных предприятий и учреждений, для чего необходимо:
установить порядок утверждения уставов унитарных предприятий и учреждений, а также заключения контрактов с их руководителями отраслевыми федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством государственного имущества Российской Федерации;
осуществлять учет уставов унитарных предприятий и учреждений, а также контрактов с руководителями предприятий в Министерстве государственного имущества Российской Федерации в рамках ведения реестра федерального имущества;
Министерству государственного имущества Российской Федерации утвердить по согласованию с Министерством юстиции Российской Федерации примерный устав унитарного предприятия и примерный контракт с его руководителем, позволяющие в полном объеме осуществлять определенный настоящей Концепцией механизм взаимодействия с управляющим;
провести проверки учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с примерным уставом;
привести организационно-правовую форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями законодательства;
привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с примерным контрактом;
установить, что назначение на должность и освобождение от должности руководителей наиболее крупных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение в сфере экономики и национальной безопасности, осуществляются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации;
создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;
отраслевым федеральным органам исполнительной власти устанавливать по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации основные экономические и иные качественные показатели работы унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;
отраслевым федеральным органам исполнительной власти проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов;
отраслевым федеральным органам исполнительной власти проводить обязательные ежегодные аудиторские проверки унитарных предприятий с привлечением аудиторов из числа уполномоченных органами по управлению имуществом.
На этапе согласования Министерством государственного имущества Российской Федерации уставов унитарных предприятий и контрактов, заключаемых с их руководителями, подлежит анализу:
соответствие устава унитарного предприятия примерному уставу, в том числе в части порядка владения, распоряжения и пользования имуществом предприятия, перечисления в федеральный бюджет части прибыли предприятия, ежегодного утверждения основных экономических показателей деятельности предприятия и осуществления контроля за их выполнением, ежегодного проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия с привлечением при необходимости независимых аудиторов;
соответствие контракта с руководителем унитарного предприятия примерному контракту, в том числе в части компетенции и прав руководителя, обязанностей сторон, ответственности руководителя за результаты финансово-хозяйственной деятельности и стимулирования его эффективной работы, условий изменения и расторжения контракта;
наличие в реестре объектов федеральной собственности имущества, закрепленного за унитарным предприятием.
В случае несоответствия устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем примерному уставу и примерному контракту Министерством государственного имущества Российской Федерации может быть отказано в их согласовании.
В случае согласования Министерством государственного имущества Российской Федерации устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем соответствующие данные заносятся в реестр объектов федеральной собственности;
е) установление принципов определения части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления.
Практическая реализация изложенных подходов предполагает создание соответствующей им правовой основы.
Перечень нормативных правовых актов, которые предполагается принять, указан в приложении к настоящей Концепции.
Контроль эффективности управления унитарными предприятиями и
учреждениями
Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:
поступление дополнительных доходов в федеральный бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;
снижение цен на определенные виды товаров и услуг;
сокращение количества унитарных предприятий и учреждений, снижение расходов федерального бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений.
3. Управление акциями, долями Российской Федерации
в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ
Оценка состояния управления акциями (долями)
В настоящее время Российская Федерация является участником (акционером) в 2500 акционерных обществах, где ее доля превышает 25 процентов уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства (всего Российская Федерация участвует в 3896 хозяйственных товариществах и обществах). Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право на участие Российской Федерации в их управлении (далее именуется специальное право ("золотая акция").
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г. N 478 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" в федеральной собственности должны закрепляться только акции акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства. Перечень таких акционерных обществ был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. N 784 "О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже" и включает 697 акционерных обществ.
В зависимости от степени участия государства в уставных капиталах акционерные общества могут быть классифицированы следующим образом:
100 процентов акций находятся в федеральной собственности 382 акционерных общества;
более 50 процентов - 470 акционерных обществ;
от 25 процентов до 50 процентов - 1601 акционерное общество;
менее 25 процентов - 863 акционерных общества.
В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля государства:
открытые акционерные общества - 3611;
закрытые акционерные общества - 251;
общества с ограниченной ответственностью и товарищества - 34.
Из числа акций, находящихся в федеральной собственности, закрепленными в соответствии с правовыми актами являются акции 847 акционерных обществ.
Дивиденды по федеральному пакету акций составили в 1998 году - 574,6 млн. рублей, в 1997 году - 270,7 млн. рублей, в 1996 году - 118 млн. рублей, в 1995 году - 115 млн. рублей (в масштабе цен 1998 года).
Деятельность по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется следующим образом:
а) Федеральное Собрание Российской Федерации в рамках федерального закона о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации ежегодно определяет прогнозный перечень предполагающихся к продаже акций акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, и акций открытых акционерных обществ, а также прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на дату включения в программу приватизации превышает 5 млн. установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда;
б) Президент Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации дает разрешение на передачу в залог, в доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение (за исключением продажи) акциями, находящимися в федеральной собственности;
в) Правительство Российской Федерации принимает решения о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, в федеральной собственности, об использовании в отношении указанных обществ специального права ("золотой акции"), определяет порядок назначения (избрания) представителей Российской Федерации в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право ("золотая акция");
г) Министерство государственного имущества Российской Федерации принимает решения о продаже акций, от имени Российской Федерации осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, дает представителям Российской Федерации в письменной форме директивы на голосование по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, заключает контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов Российской Федерации в акционерных обществах, организует учет акций, находящихся в федеральной собственности, и ведение соответствующего реестра;
д) Российский фонд федерального имущества от имени Российской Федерации владеет переданными ему акциями до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия Российской Федерации как акционера в акционерных обществах, ведет учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи акций, осуществляет от имени Российской Федерации выпуск государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, осуществляет контроль за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий коммерческих конкурсов;
е) отраслевые федеральные органы исполнительной власти представляют в Министерство государственного имущества Российской Федерации кандидатуры для назначения представителей Российской Федерации в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также предложения по голосованию представителей Российской Федерации по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, участвуют в принятии решений о закреплении акций, находящихся в федеральной собственности, их продаже и ином распоряжении этими акциями.
Государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначенных Правительством Российской Федерации. Их примерное число в настоящее время составляет 2000 человек, из них 92 процента - работники федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, 8 процентов - работники Министерства государственного имущества Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерства финансов Российской Федерации и Российского фонда федерального имущества. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер. Таким образом, институт представителей Российской Федерации на 99 процентов состоит из государственных служащих.
Учитывая количество хозяйственных товариществ и обществ, в которых Российская Федерация является участником (акционером), их значимость для национальной экономики, отраслевую специфику указанных организаций и ряд иных факторов, нельзя признать эффективной систему управления посредством института таких представителей по следующим причинам:
а) существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства;
б) участие в качестве представителей Российской Федерации в основном государственных служащих создает проблему качества управления в связи с несоответствием количества организаций, в которые государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление. В то же время вознаграждение и возмещение затрат на управление доверительным управляющим или управляющим компаниям может быть поставлено в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации и производится за счет прибыли организации. Практика привлечения доверительных управляющих и управляющих компаний также в большей степени отвечает требованиям профессионального управления и обеспечения ответственности за его результаты. Однако практика привлечения доверительных управляющих в настоящее время неоднозначна;
в) поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность представителей Российской Федерации и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов. Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями и закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой - к отсутствию оснований для применения мер ответственности за неэффективность управления (указанные негативные последствия отчетливо проявляются в случае, когда представитель в акционерном обществе, решающем стратегические задачи, прилагает усилия к увеличению дивидендов от деятельности общества);
г) отсутствует четкая и единообразная система отбора, подготовки и оценки управляющих, разработки способов достижения цели государства, а также отчетность управляющих, контроль за ними, обоснованные подходы к определению их полномочий;
д) отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных товариществах и обществах, в которых участвует Российская Федерация;
е) действующий порядок передачи акций, принадлежащих Российской Федерации, в доверительное управление громоздок. Хотя он предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, но не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, а также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего;
ж) отсутствует классификация хозяйственных товариществ и обществ, участником (акционером) которых является Российская Федерация, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. Таким образом, не представляется возможным составить перечень тех хозяйственных товариществ и обществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности влияния;
з) учредительные документы акционерных обществ не соответствуют требованиям достижения целей государства и защиты его интересов.
Цели управления акциями (долями)
Целями управления акциями (долями) являются:
увеличение неналоговых доходов федерального бюджета, создающее предпосылки для снижения государством налогов на результаты деятельности;
обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с настоящей Концепцией;
стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций;
оптимизация управленческих затрат (сокращение количества хозяйственных товариществ и обществ, в уставном капитале которых имеется доля государства, сокращение расходов, связанных с управлением);
осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур).
Механизм управления акциями (долями)
Принципы и подходы к управлению акциями (долями), принадлежащими Российской Федерации, аналогичны механизму, описанному в настоящей Концепции применительно к унитарным предприятиям и учреждениям. Наряду с построением взаимоотношений с управляющими необходима реализация системы управления федеральным имуществом, заключающейся в непосредственном принятии государственными органами решений о распоряжении акциями и имущественными правами, принятии решений об участии в хозяйственных товариществах и обществах.
Применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.
Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.
Необходимо определить:
пределы полномочий управляющих в зависимости от категории управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия управляющих и государственных органов при принятии последними решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;
порядок получения информации о деятельности управляющих и состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ, ведения соответствующих баз данных, обработки информации;
обязательные требования к форме и содержанию предложений о способе достижения целей государства (программы деятельности управляющего), отчетов управляющих, критерии оценки достижения результата управления деятельностью хозяйственных товариществ и обществ;
порядок взаимодействия государственных органов при принятии управленческих решений о выборе (назначении) управляющих, а также решений, принимаемых по результатам отчетности управляющих, контроля за их деятельностью и оценки иной информации о состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ. При обосновании невозможности достижения цели государства или выполнения программы деятельности управляющего могут приниматься решения о прекращении участия Российской Федерации в деятельности хозяйственного товарищества или общества, либо о распоряжении акциями (долями) иным образом (в том числе путем передачи акций в уставные капиталы холдингов, создания иных вертикально интегрированных структур), либо об изменении целей или программы деятельности управляющего. В противном случае к управляющим применяются меры воздействия.
Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими является принцип приоритета привлечения в качестве доверительных управляющих и управляющих компаний юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, а также опыт соответствующей деятельности, безупречную деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления.
Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные товарищества и общества производится при наличии обоснования такого назначения (экономия ресурсов по управлению, в целях безопасности).
Цели и задачи управления акциями (долями), находящимися в федеральной собственности, предполагают осуществление следующих мероприятий:
1) классификация хозяйственных товариществ и обществ по количественным и качественным показателям. Целью классификации является определение основных групп находящихся в государственной собственности акций, долей Российской Федерации, по отношению к которым необходимо применять различные механизмы управления.
Хозяйственные товарищества и общества классифицируются:
а) в зависимости от степени ликвидности акций, в том числе реализуемых с быстрым значительным поступлением средств в бюджет; продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет; реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна или экономически нецелесообразна;
б) в зависимости от отраслевой принадлежности организаций;
в) в зависимости от целей, которые преследует государство в деятельности хозяйственных товариществ и обществ, в том числе имеющих стратегическое значение для обеспечения определенных государственных задач (оборона, безопасность), включенных в социальные программы, реализующих перспективные проекты, являющихся естественными монополиями;
г) в зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных товариществ и обществ, обусловленной количеством акций, размером долей (количеством голосов в органах управления организацией);
д) в зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует государство: имеющие стабильное финансовое состояние; с риском банкротства (имеется просроченная более 3 месяцев задолженность, имеется задолженность перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами или по заработной плате); в отношении которых возбуждено дело о банкротстве;
е) в зависимости от численности работников и величины основных фондов организации;
2) осуществление общегосударственных функций при управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности, в том числе:
координация работы министерств и ведомств в процессе управления пакетами акций федеральным органом по управлению государственным имуществом;
установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными товариществами и обществами;
назначение представителей государства в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, из числа специалистов отраслевых федеральных органов исполнительной власти, Министерства государственного имущества Российской Федерации, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся открытые акционерные общества;
обеспечение представления интересов Российской Федерации в органах управления наиболее крупных акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, как правило, государственными служащими - сотрудниками Министерства государственного имущества Российской Федерации, для которых выполнение указанных функций является основной деятельностью;
выдача Министерством государственного имущества Российской Федерации письменных указаний для голосования представителям государства в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, по согласованию с отраслевыми министерствами и ведомствами;
направление в Министерство государственного имущества Российской Федерации и отраслевые министерства и ведомства не менее 10 процентов поступивших в федеральный бюджет дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением акциями. При этом до половины указанных средств направляются в отраслевые министерства и ведомства;
установление порядка использования пакетов акций в качестве гарантий от имени Российской Федерации с отнесением этих гарантий на государственный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами федерального бюджета;
консолидация пакетов акций акционерных обществ, осуществляющих однородную деятельность или деятельность по достижению аналогичных целей;
приобретение акций акционерных обществ для усиления государственного участия в этих обществах, если это необходимо для выполнения общегосударственных задач и если для этого есть необходимые ресурсы;
установление механизма сохранения размера пакета акций (доли участия государства в уставном капитале) при осуществлении дополнительных эмиссий;
замена закрепленного в федеральной собственности пакета акций на специальное право ("золотую акцию");
принятие мер по пересмотру уставов хозяйственных товариществ и обществ для обеспечения интересов государства;
3) проведение мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение и не требующим значительных инвестиционных вложений, в том числе:
передача акций в собственность субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляет свою основную деятельность акционерное общество, в зачет финансовых обязательств Российской Федерации перед субъектом Российской Федерации при условии представления им программы развития акционерного общества;
покупка акций для формирования их в пакеты, последующая продажа которых обеспечит наибольший доход в бюджет;
выпуск и реализация производных ценных бумаг, обеспеченных акциями;
выпуск производных ценных бумаг, дающих право на приобретение акций через определенный срок, с одновременной передачей указанных акций в доверительное управление покупателю производных ценных бумаг;
приватизация акций с осуществлением предпродажной подготовки и санации акционерных обществ перед продажей;
в отношении товариществ и обществ с ограниченной ответственностью - выход из общества с получением действительной стоимости доли, определяемой из расчета чистых активов организации;
4) привлечение инвестиций в реальный сектор экономики и поддержка отечественных товаропроизводителей, в том числе:
использование акций, находящихся в государственной собственности, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;
использование акций для привлечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечения выступают акции, внесенные в уставный капитал интегрированной структуры);
привлечение эффективного собственника, приобретающего акции в процессе приватизации с условием инвестирования в предприятие;
повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия государства в уставном капитале;
приобретение акций государством в результате капитализации просроченной налоговой задолженности организаций и последующая продажа или передача в доверительное управление этих акций;
5) оптимизация управленческих затрат, в том числе:
сокращение количества находящихся в федеральной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую функции государства. Сокращение может осуществляться не только путем продажи акций, но и путем их консолидации в вертикально интегрированных структурах для оптимизации управления однородными с точки зрения технологии или рынка сбыта компаниями, передачи управления с федерального на региональный (муниципальный) уровень. Отчуждение акций (долей) производится в тех случаях, когда цель, преследуемая государством при осуществлении деятельности хозяйственного товарищества или общества, может быть достигнута иным, кроме участия, способом;
внесение в уставный капитал компании, создаваемой по типу "портфельных фондов", мелких пакетов акций, решение о продаже которых было принято, но продажа не состоялась, и пакетов акций, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет. Такая компания получит право самостоятельно распоряжаться своими активами, определять порядок и сроки продажи акций, цены на них. Необходима разработка механизма контроля за деятельностью компании (наблюдательный совет, попечительский совет);
продажа мелких неликвидных пакетов акций с последующим их выкупом при необходимости акционерным обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с федеральными законами "Об акционерных обществах" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" ;
продажа мелких неликвидных пакетов акций работникам по номинальной стоимости в случае невозможности реализации этих пакетов на аукционе;
6) осуществление институциональных преобразований в экономике. Институциональные преобразования в экономике должны быть направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников за счет механизма купли-продажи акций, на формирование вертикально интегрированных структур.
Предлагается содействовать принятию решений о реорганизации или банкротстве организаций, имеющих значительную задолженность перед федеральным бюджетом, по инициативе собственников, с тем чтобы капитализировать задолженность в ликвидные акции вновь образованных в результате реорганизации "чистых" эффективных компаний.
Большинство крупных промышленных акционерных обществ имеют громоздкую структуру, используемую для производства разных видов продукции. В отношении таких обществ должна осуществляться реструктуризация с выделением имущественного комплекса, необходимого государству для решения общегосударственных задач, с созданием на базе этого имущественного комплекса 100-процентного государственного акционерного общества и продажей остального имущества для развития нового производства либо проводиться диверсификация производства, обеспечивающая повышение эффективности функционирования указанного общества.
Помимо этого целесообразно осуществлять приобретение и последующую продажу акций за счет внесения земельных участков в уставный капитал акционерных обществ.
Совершенствование правовой базы, регулирующей отношения в области управления акциями, находящимися в федеральной собственности, а также долями Российской Федерации должно осуществляться путем разработки и принятия нормативных правовых актов, указанных в приложении к настоящей Концепции.
Контроль эффективности управления акциями (долями)
Осуществление контроля за эффективностью управления связано с оценкой:
динамики увеличения доходов от управления находящимися в федеральной собственности акциями;
сокращения количества закрепленных в федеральной собственности пакетов акций;
функционирования механизма учета и контроля за деятельностью организаций, в которых государство участвует, а также отчетности и контроля управляющих;
полноты реестра пакетов акций;
результатов сокращения числа мелких неликвидных пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.
4. Управление федеральной недвижимостью
Оценка состояния управления объектами недвижимости
В федеральной собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн. кв. метров, от аренды которых получено в 1995 году 95,5 млн. рублей, в 1996 году 223 млн. рублей, в 1997 году 305 млн. рублей и в 1998 году 466,6 млн. рублей (в ценах 1998 года). Таким образом, наблюдается устойчивая тенденция повышения доходности недвижимости.
Предоставленные рядом законов льготы по перечислению арендной платы в федеральный бюджет оцениваются в 1150 млн. рублей, в том числе предоставленные Министерству путей сообщения Российской Федерации - 600 млн. рублей, Министерству образования Российской Федерации - 200 млн. рублей, Министерству науки и технологий Российской Федерации - 85 млн.рублей, Российской академии наук, Российской академии медицинских наук и Российской академии сельскохозяйственных наук - 150 млн. рублей, Министерству культуры Российской Федерации - 90 млн. рублей.
Вместе с тем существующая система управления недвижимостью в Российской Федерации нуждается в совершенствовании с учетом того, что:
не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкое разграничение собственности и не дает возможности осуществить контроль реальных денежных потоков, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости, составить прогноз поступления средств в федеральный бюджет;
отсутствует система рыночной оценки объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию, так как, являясь самым крупным собственником недвижимости, государство сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных;
полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами государственной власти, деятельность которых часто невзаимоувязана;
права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;
слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости;
большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность;
распоряжение федеральными землями осуществляют органы местного самоуправления. Пользователю федеральной недвижимости приходится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике;
развитие земельного законодательства отстает от развития иных отраслей законодательства, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования.
Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования недвижимости, эти доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.
Цели и задачи управления объектами недвижимости
Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:
максимально возможное повышение доходности объектов федеральной недвижимости;
наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования федеральной недвижимости;
стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости;
исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;
вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.
Для достижения указанных целей необходимо:
а) сформировать полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;
б) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;
в) сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);
г) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.
При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.
Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;
д) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;
е) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);
ж) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;
з) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых осуществляется приобретение указанных объектов;
и) установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью);
к) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Изъять указанное имущество;
л) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;
м) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;
н) установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений;
о) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.
Механизм управления объектами недвижимости
Достижение целей управления объектами недвижимости возможно при сосредоточении функций распоряжения этими объектами в одном ведомстве.
Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).
Первым шагом должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой станет получение информации, позволяющей оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости.
С учетом данных реестра государственной собственности государство должно регистрировать свои права на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.
Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:
безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;
использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;
запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;
сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;
прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2 и более заявителей необходимо предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов;
упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращение ее сроков. Арендаторам, вносящим арендную плату за пользование объектом по рыночной стоимости и выполняющим все условия договора, заключенного в установленном порядке, может разрешаться субаренда с соблюдением уведомительного порядка;
продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости. Объекты, не имеющие рыночной стоимости, могут предоставляться инвесторам в безвозмездное пользование под соответствующие государственным интересам инвестиционные проекты.
Изложенные принципы должны быть реализованы в нормативных актах, указанных в приложении к настоящей Концепции.
Контроль эффективности управления объектами недвижимости
Контроль за достижением целей управления может осуществляться по следующим направлениям:
увеличение доходов бюджета от использования государственного имущества;
своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;
сближение ставок за аренду государственного имущества и рыночных ставок арендной платы;
обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.
II. Приватизация государственного имущества
Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 процента предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:
не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;
привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;
Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом.
Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;
вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;
привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;
создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;
обеспечение контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;
существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий и заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;
формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;
восстановление активного функционирования фондового рынка;
рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации;
усиление социальной направленности процесса приватизации государственного имущества.
Настоящая Концепция основывается на следующих основных принципах:
а) решение о целесообразности приватизации государственного имущества разрабатывают органы по управлению государственным имуществом совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с позиций повышения эффективности его использования. Окончательное решение о приватизации каждого предприятия, производящего продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, принимает Правительство Российской Федерации на основе Федерального закона "О государственной программе приватизации". В необходимых случаях государство должно сохранять свое участие в управлении предприятиями путем закрепления акций либо путем использования специального права ("золотой акции");
б) способ приватизации каждого объекта государственной собственности определяется органом по управлению государственным имуществом на основании анализа предложений управляющих компаний, оценщиков, аудиторов, финансовых и юридических консультантов;
в) нормативная правовая база, режим и методы регулирования процессов приватизации должны быть едины на всей территории Российской Федерации.
2. Основные меры по реализации государственной политики
приватизации
Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации, должны стать:
1) дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности.
Высоколиквидные предприятия приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса между размером инвестиций, направляемых на развитие предприятий, и размером средств, поступающих в государственный бюджет от продажи предприятий, с учетом их реальной ценовой оценки, максимально приближенной к мировому уровню.
Приватизация низколиквидных предприятий осуществляется в основном путем привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществлять реальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач). Продажа низколиквидных предприятий таким собственникам может осуществляться по минимальной цене при условии тщательного анализа представленного бизнес-плана и реализации мер контроля за системой показателей деятельности приватизированного предприятия;
2) расширение инструментария приватизации:
а) выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных государственным имуществом, позволяющих размещать их на зарубежных рынках ценных бумаг;
б) купля-продажа акций на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия государства в хозяйственных товариществах и обществах;
в) продажа государственного имущества по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена этого имущества при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком;
г) продажа государственного имущества с рассрочкой оплаты под гарантии банков;
3) принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;
4) ориентация на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии этих интересов интересам государства;
5) обязательный учет мирового опыта приватизации, в том числе по предпродажной подготовке предприятий с привлечением финансового консультанта, аудитора, оценщика, юридического консультанта, консультанта по менеджменту;
6) сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов государства при приватизации.
Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народно-хозяйственного комплекса.
7) усиление социальной направленности приватизации.
Способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев российского общества, включая социально не защищенные слои населения. При принятии решений о приватизации государственного имущества необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан. Необходимо шире практиковать приватизацию государственного имущества путем проведения коммерческих конкурсов с социальными условиями.
3. Методы реализации государственной политики
в области приватизации
Методы реализации государственной политики в области приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества.
В отношении унитарных предприятий необходимо:
а) определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;
б) установить соответствующее распределение средств между бюджетом и унитарным предприятием при продаже государственного имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения;
в) провести в сжатые сроки приватизацию объектов незавершенного строительства, зданий и сооружений, не используемых для государственных нужд, преимущественно в целях создания новых производств, а также изъять неиспользуемое оборудование. Продажа указанных объектов осуществляется по минимальной цене при условии принятия новым собственником обязательств в соответствии с разрабатываемой системой контролируемых показателей;
г) определить целесообразность создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления. При создании таких структур необходимо следить за соблюдением антимонопольного законодательства;
д) содействовать скорейшему принятию закона, регламентирующего деятельность государственных унитарных предприятий.
При принятии приватизационных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективное развитие приватизируемого предприятия;
В отношении пакетов акций, находящихся в государственной собственности, необходимо:
проводить приватизацию высоколиквидных пакетов акций с ориентацией на значительные поступления средств в бюджет, привлекая в обязательном порядке финансовых консультантов, вознаграждение которых должно зависеть от величины полученных при приватизации средств;
приватизацию низколиквидных пакетов акций осуществлять путем их продажи по минимальной цене при условиях принятия новым собственником инвестиционных и (или) социальных обязательств (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач и др.) и проведения предварительного независимого анализа бизнес-плана претендента;
проводить в целях повышения эффективности продажи акций, находящихся в государственной собственности, широкомасштабные маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на них. Размеры пакетов акций, способы и сроки их приватизации определяются с ориентацией на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии их интересам государства;
при приватизации акций способами, предусматривающими инвестиционные вложения, ориентироваться прежде всего на отрасли, дающие быструю отдачу и являющиеся "локомотивными". Планируемые к реализации инвестиционные программы должны быть сжаты во времени до технологически приемлемого уровня;
в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся проведение прямой продажи акций по результатам переговоров с инвестором. При этом цена объекта должна быть не ниже его стартовой цены на несостоявшемся аукционе;
осуществлять выпуски ценных бумаг, размещаемых как на отечественном, так и на международных фондовых рынках и обеспечивающих их владельцам отсроченное право на приобретение акций, находящихся в государственной собственности.
В случае если в государственной собственности находятся пакеты акций размером менее 25 процентов, предусматриваются следующие меры:
внесение акций в уставный капитал другого акционерного общества по рыночной стоимости;
увеличение государственного пакета акций до уровня не ниже блокирующего за счет внесения по рыночной стоимости государственного имущества в уставный капитал общества или приобретения акций этого общества на вторичном рынке с последующей продажей пакета акций стратегическому инвестору;
передача государственного пакета акций эмитенту либо субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) в счет бюджетного финансирования, обуславливая это погашением и в дальнейшем отсутствием задолженности по заработной плате, по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и по другим параметрам;
продажа государственного пакета акций по льготной цене работникам предприятий, в том числе в процессе создания народных предприятий.
В отношении земли и федеральной недвижимости необходимо:
осуществить законодательное урегулирование вопросов создания единых имущественных комплексов, состоящих из земельного участка и расположенных на нем зданий, сооружений и элементов производственной инфраструктуры;
обеспечить организационные условия для приватизации объектов недвижимости, включая предприятия, вместе с земельными участками, а также возможность внесения земельных участков в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ при приватизации. Результатом этого должно стать повышение курсовой стоимости акций предприятий и, как следствие, возможность привлечения инвестиций в целях перспективного развития предприятий;
провести там, где это целесообразно, приватизацию излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению недвижимого имущества унитарных предприятий и учреждений;
осуществить передачу объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) за счет бюджетного финансирования и погашения задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации;
привлекать инвесторов к участию в деятельности по сохранению памятников истории и культуры, осуществляя при этом контроль со стороны государства за сохранностью, реставрацией и реконструкцией при использовании указанных объектов.
В отношении зарубежной собственности необходимо:
обеспечить подтверждение прав собственности Российской Федерации на объекты, находящиеся на территории иностранных государств;
выявить и обеспечить доказательство прав собственности России на имущество Российской империи и бывшего СССР;
вывести из-под дипломатического статуса не использующиеся по прямому назначению площади загранучреждений;
осуществлять постоянный мониторинг состава и состояния зарубежной недвижимости и ее использования загранучреждениями и по его результатам проводить перераспределение площадей в целях их более эффективного использования;
провести маркетинговые исследования и выработать рекомендации по использованию зарубежного имущества Российской Федерации с учетом специфики страны, в которой это имущество находится и перспектив создания коммерческих структур, способных обеспечить в будущем значительные бюджетные поступления от использования зарубежной собственности.
4. Государственный контроль за ходом проведения приватизации
и постприватизационным развитием предприятий
Целью государственного контроля за ходом проведения приватизации является уменьшение рисков в отношении использования государственного имущества, безусловная реализация новыми собственниками инвестиционных и социальных обязательств, гарантированное получение средств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки.
Предусматриваются следующие этапы государственного контроля:
а) подготовка государственного имущества к приватизации;
б) непосредственная реализация приватизационных процедур;
в) выполнение новым собственником взятых обязательств.
Государственный контроль на этапе подготовки государственного имущества к приватизации должен включать в себя:
контроль конкурсной процедуры выбора финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества;
поэтапный контроль за действиями финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества при выполнении ими процедур, связанных с приватизацией государственного имущества;
контроль за обоснованностью выбора параметров, определяющих решения о приватизации государственного имущества (размер отчуждаемых пакетов акций, способ и сроки приватизации, цена приватизируемого имущества), контроль за обязательным учетом потенциального спроса на приватизируемое имущество.
Государственный контроль на этапе непосредственной реализации приватизационных процедур должен предусматривать:
анализ претендентов на право участия в аукционах и коммерческих конкурсах по продаже государственного имущества (деловая репутация, продолжительность деятельности, сведения об источниках средств, используемых при оплате);
анализ бизнес-планов по выполнению инвестиционных или социальных обязательств, принимаемых новыми собственниками по условиям коммерческих конкурсов (возможность реализации принимаемых обязательств в установленные сроки, достаточность собственных средств для их реализации, обеспеченность бизнес-планов необходимыми ресурсами).
Государственный контроль на этапе выполнения новым собственником взятых на себя обязательств должен включать в себя:
разработку системы показателей постприватизационного развития предприятий с учетом отраслевых особенностей, специфики производимой продукции и других факторов;
контроль за обязательным соблюдением системы показателей постприватизационного развития предприятий.
Постприватизационный контроль государства должен сопровождаться постприватизационной поддержкой предприятий.
Такая поддержка может включать в себя:
консалтинговое сопровождение предприятий на льготных условиях, включая инвестиционный, финансовый, юридический, управленческий и кадровый консалтинг;
организационную поддержку, оказываемую предприятиям при освоении новой продукции и занятии новых ниш на соответствующем рынке;
государственную поддержку квалифицированными кадрами.
5. Информационное обеспечение приватизации государственного
имущества
Ключевыми задачами информационного обеспечения приватизации являются повышение уровня полноты и достоверности информации о приватизируемом государственном имуществе в целях достижения прозрачности происходящих процессов, а также создания условий для контроля государства и принятия эффективных решений в отношении государственной собственности.
Для решения указанных задач необходимо:
создать реестр государственного имущества с систематизированными данными о всех элементах государственной собственности (унитарные предприятия, пакеты акций, находящиеся в государственной собственности, земля и федеральная недвижимость, собственность Российской Федерации, находящаяся за рубежом) для контроля за состоянием этого имущества и оптимизации принятия решений по его использованию с учетом народно-хозяйственных интересов. При создании и ведении указанного реестра необходимо предусмотреть разработку единой системы показателей учета, контроля и анализа государственного имущества, разработку правил и процедур обновления данных, системы разграничения доступа к информации различных категорий ее потребителей, реализацию мер ответственности за предоставление недостоверной информации и др.;
завершить формирование системы информационного обеспечения деятельности Министерства государственного имущества Российской Федерации, обеспечивающей получение, учет, хранение, обработку и выдачу данных об операциях с объектами государственной собственности, а также информации, необходимой для проведения предпродажной подготовки приватизируемых предприятий, оценки их стоимости.
Заключение
Значение Концепции не сводится лишь к упорядочению осуществления государством полномочий собственника государственного имущества или субъекта имущественных прав, повышению эффективности использования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходов государства в государственном секторе экономики.
Последовательная, планомерная и системная реализация Концепции является предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в стране и осуществления важнейших функций государства развивающей и стимулирующей - в отношении национальной экономики.
Полная инвентаризация государственного имущества в стране и за рубежом, вовлечение его в гражданский оборот позволят сформировать баланс имущества Российской Федерации, что является непременным условием выполнения задачи привлечения инвестиций путем предоставления гарантий инвесторам не за счет доходов бюджета, а за счет реальных активов, характеризующихся определенными экономическими показателями - стоимостью и ликвидностью, а также правовым режимом, обеспечивающим адекватный экономическим потребностям порядок их использования. Инвентаризация и классификация государственного имущества, осуществление мероприятий по повышению его ликвидности позволят эффективно использовать указанное имущество в качестве обеспечения при привлечении инвестиционных ресурсов.
Переход от массовой приватизации к использованию индивидуального подхода при принятии решений о приватизации государственного имущества повысит его оборотоспособность, позволит государству стать полноправным субъектом экономических отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.
Увеличение доходов (рентных платежей и иных неналоговых поступлений) от более эффективного использования государственного имущества и оптимизация расходов на управление им в интересах осуществления развивающей функции государства дадут возможность проведения политики снижения налогов на деятельность предприятий и должны быть увязаны с расходами бюджета таким образом, чтобы значительная часть полученных доходов от использования имущества реинвестировалась вновь в национальную экономику, прежде всего в ее реальный сектор, а оставшаяся часть направлялась на поддержание и развитие государственного имущества.
Инструментом реинвестирования является использование в рамках бюджетного процесса Бюджета развития Российской Федерации.
Осуществление всего комплекса мероприятий, предусмотренных Концепцией, должно сопровождаться совершенствованием механизма образования и использования Бюджета развития Российской Федерации.
Следующим необходимым шагом в использовании потенциала Концепции должно стать совершенствование оценки и отбора инвестиционных проектов (программ), которые финансируются за счет средств Бюджета развития Российской Федерации или под реализацию которых предоставляются государственные гарантии.
Необходимо отдельно рассмотреть вопрос банкротства предприятий в рамках системы управления государственным имуществом.
На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на фискальную составляющую этих процедур, то есть на скорейшее взыскание задолженности, не дает реальных результатов. Это является основной отличительной особенностью банкротства предприятий в Российской Федерации. В то же время грамотное применение процедур банкротства позволяет осуществлять структурные изменения обанкротившегося предприятия, что приводит в будущем к стабильному поступлению налогов, нормальной работе производства, увеличению числа рабочих мест и привлечению инвестиций.
Именно при процедурах банкротства предприятий происходит высвобождение объектов социальной сферы, вовлечение в оборот объектов недвижимости с одновременным сохранением работающих комплексов, производящих продукцию, имеющую реальный спрос. Исходя из этого банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства, создания новых структурных элементов производства.
Кроме того, банкротство - один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников к эффективным. Вопрос о банкротстве - это вопрос в большей степени инвестиционно-имущественный, чем фискальный. Процедуры банкротства позволяют создавать на базе ликвидного имущества банкрота новые эффективно работающие предприятия, возможно, с долей участия государства.
Исходя из изложенного участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на осуществление реструктуризации предприятий, привлечение эффективных собственников, достижение долгосрочных целей повышения эффективности предприятий в ущерб фискальным краткосрочным интересам.
Это возможно осуществить путем капитализации долга государству, конвертации его в акции обществ и реализации их для решения обозначенных задач.
Создавая детальные правовые и организационные механизмы реализации Концепции, необходимо ориентироваться на перспективные стратегические экономические интересы России, которым должны служить результаты процесса превращения государства в эффективного собственника.
Приложение. План подготовки нормативных правовых актов по вопросам реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации
Приложение
к Концепции управления
государственным имуществом
и приватизации в Российской
Федерации
Орган, принимающий | Срок | Ответственные |
|
I. В сфере управления государственными предприятиями и учреждениями |
|||
1. О создании информационного реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности | Правительство | ноябрь | Минэкономики России |
2. О реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения | Правительство | октябрь | Мингосимущество России |
3. Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ | Правительство | октябрь | Мингосимущество России |
5. О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации | Правительство | октябрь | Мингосимущество России |
6. О порядке назначения и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий | Правительство | ноябрь | Мингосимущество России |
7. О порядке отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ | Правительство | октябрь | Мингосимущество России |
8. О перечне и методике определения основных экономических показателей эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности | Минэкономики | ноябрь | Минэкономики России |
9. О примерном техническом задании на проведение аудиторской проверки федерального государственного унитарного предприятия | Мингосимущество | декабрь | Мингосимущество России |
10. Пункт исключен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903 . |
|||
II. В сфере управления акциями, находящимися в федеральной собственности |
|||
11. О порядке создания холдинговых компаний и иных вертикально интегрированных структур с участием государства | Президент | декабрь | Мингосимущество России |
12. О порядке передачи в доверительное управление акций, находящихся в федеральной собственности | Президент | ноябрь | Мингосимущество России |
13. О порядке избрания, назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права ("золотой акции") | Правительство | ноябрь | Мингосимущество России |
14. О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1997 г. N 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями" | Правительство | декабрь | Мингосимущество России |
15. Пункт исключен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903 . |
|||
III. В сфере управления федеральной недвижимостью |
|||
16. Пункт исключен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903 . |
|||
17. О внесении дополнений в законодательные акты Российской Федерации по учету в федеральном бюджете доходов от использования имущества, находящегося в федеральной собственности | федеральный | декабрь | Минфин России |
18. Пункт исключен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903 . |
|||
19. О порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности | Правительство | январь | Мингосимущество России |
20. О проведении инвентаризации объектов незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности, и порядке их дальнейшего использования | Правительство | январь | Мингосимущество России |
21. Пункт исключен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903 . |
|||
22. О порядке передачи объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации | Правительство | декабрь | Мингосимущество России |
23. Пункт исключен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903 . |
|||
24. Пункт исключен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903 . |
|||
25. Об организациях, привлекаемых для оценки стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности (содержание вопроса в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 903) | Мингосимущество | ноябрь | Мингосимущество России |
26. О примерном техническом задании на проведение оценки объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности | Мингосимущество | ноябрь | Мингосимущество России |
Редакция документа с учетом
изменений и дополнений
"КОДЕКС"