Государственный и муниципальный контроль как средство защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Виды государственного контроля предпринимательской деятельности Государственный контроль надзор за деятельностью предпринима

Контроль государства за состоянием и развитием рынка предполагает регулируемое воздействие на хозяйственную деятельность самостоятельных предпринимателей, определение оснований и пределов публичного вмешательства в нее. Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти. Итак, государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности.

Виды государственного контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.

В зависимости от того, кем осуществляется контроль, и характера полномочий контролирующих органов выделяются:

1) контроль Президента РФ;

2) контроль органов законодательной (представительной) власти;

3) контроль органов исполнительной власти;

4) контроль органов судебной власти.

Все виды контроля так или иначе влияют на предпринимательскую деятельность.

С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности. К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий, валютный контроль.

Ключевым этапом в развитии законодательства о государственном контроле явилось принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона государственный контроль (надзор) представляет собой проведение проверки выполнения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. К числу обязательных требований относятся, например, требования, установленные государственными стандартами, обеспечивающие безопасность продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества людей, санитарными и ветеринарными правилами и нормами, правилами пожарной безопасности и др.

Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля.

Основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля являются: презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя; соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора); периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока; возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю; признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам; устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной; ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации; недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований.

Законодательством предусмотрен следующий порядок проведения мероприятий по контролю или совокупности действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований, экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

Мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля. Распоряжение о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Все мероприятия по контролю условно можно разделить на плановые и внеплановые. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации. Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований. Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях:

1. Получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

2. Возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей.

3. Обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

По результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора).

В результате проведения мероприятия по контролю, при выявлении нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.

Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственный контроль является неотъемлемым методом регулирования предпринимательской деятельности. Он представляет собой постоянный мониторинг в сфере осуществления предпринимательской деятельности с целью выявления нарушений законности. Общие положения о порядке осуществления контрольных мероприятий сосредоточены в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Итак, под государственным контролем необходимо понимать деятельность уполномоченных органов власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами требований, установленных нормативными правовыми актами. Государственный контроль осуществляется путем проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений. Кроме этого, контроль выражается в систематическом наблюдении за исполнением обязательных требований, анализе и прогнозировании состояния исполнения данных требований при осуществлении предпринимательской деятельности.

В соответствии с законом, выделяются следующие принципы государственного контроля:

Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

Презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

Открытость и доступность нормативных правовых актов, соблюдение требований которых является предметом проверки;

Проведение проверок в соответствии с полномочиями проверяющего органа;

Строгое соблюдение органами власти установленных для проведения контроля процедур и требований;

Безвозмездность осуществления контрольных мероприятий (финансирование предусмотрено за счет средств соответствующих бюджетов);

Четкое разграничение полномочий органов власти по вопросам осуществления контрольных мероприятий.

Хозяйствующие субъекты обязаны уведомить контролирующие органы о начале осуществления своей предпринимательской деятельности. Порядок и форма уведомления регулируются Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности". Такая обязанность установлена по отношению к отдельным видам предпринимательской деятельности, указанным в законе и постановлении.

Основной формой государственного контроля является проверки, которые подразделяются на плановые и внеплановые. Плановые проводятся не чаще одного раза в три года (за исключением проверок в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, а также проверок соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые могут проводиться чаще).

Каждый контролирующий орган разрабатывает ежегодный план проверок, который направляется в прокуратуру для составления общего плана. Генеральная прокуратура Российской Федерации в срок до 31 декабря соответствующего года формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет.

Основанием для включения в план проверок является истечение установленного срока (по отношению к большинству видов предпринимательской деятельности срок составляет три года) с момента:

Государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;

Окончания проведения последней плановой проверки;

Начала осуществления предпринимательской деятельности (в случаях, когда требуется уведомление).

О проведении плановой проверки хозяйствующий субъект должен быть предупрежден контролирующим органом не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

Внеплановая проверка проводится в строго определенных случаях при наличии оснований. Такими основаниями являются:

Истечение срока исполнения ранее выданного предписания;

Поступление обращений и заявлений, информации от органов власти из средств массовой информации о следующих фактах:

· возникновение угрозы причинения вреда определенным объектам (жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций);

· факт причинения вреда указанным выше объектам;

· нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

Приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Проверки могут быть документальными и выездными. Документальная проверка осуществляется по мету нахождения контролирующего органа и представляет собой исследование документов и сведений, которые в них содержатся. В ходе проверки могут быть истребованы только те документы, которые относятся к предмету проверки. Для этого направляется запрос хозяйствующему субъекту, который в течение десяти дней должен предоставить копии, заверенные подписью и печатью (для юридических лиц).

Если в ходе проверки будут выявлены ошибки и противоречия в представленных документах, то контролирующий орган может требовать необходимые пояснения, которые должны быть представлены в течение десяти рабочих дней в письменной форме. Если пояснения не будут направлены или будут установлены признаки нарушения обязательных требований, то орган контроля вправе провести выездную проверку.

Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения, обязательного ознакомления руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Сроки проведения проверки зависят от проверяемого субъекта. Так, в отношении субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год. В остальных случаях срок ограничен периодом в двадцать рабочих дней (для любого вида проверки).

В процессе осуществления выездной проверки должностные лица контролирующих органов могут знакомиться с документами, им должен быть обеспечен доступ на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

По результатам проверки составляется акт в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществляется запись о проведенной проверке. В случае выявления при проведении проверки нарушений контролирующий орган выдает предписание об устранении нарушений с указанием предусмотренных для этого сроков, а также принимает меры по контролю за исполнением предписания.

Установление обязательных требований и ограничений к осуществлению предпринимательской деятельности с неизбежностью влечет необходимостью осуществления контроля за их соблюдением. Данный тезис красной нитью проходит через множество нормативных актов.

Основные правила о порядке организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установлены федеральным законом №294-ФЗ

Помимо государственного и муниципального контроля за деятельностью предпринимателей осуществляют саморегулируемые организации в соответствии с Федеральным законом № 315-ФЗ Согласно подп. 8 п. 1 статьи 6 Закона саморегулируемая организация осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулирующейся организации, условий членства в саморегулируемой организации. Контроль проводится путем проведения плановых и внеплановых проверок (п. 1 статьи 9 ФЗ).

Федеральный закон от № 294-ФЗ разделяет полномочия лиц следующим образом: «К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся:

1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

2) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

3) разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

4) организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

5) осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий».

Закон относит к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль следующие:

«1) реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);

2.1) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению, которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

4) организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий».

Закон закрепляет и следующие полномочия муниципальных контрольных органов:

«1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению, которого наделены органы местного самоуправления;

2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий».

Существует несколько видов проверок.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

На практике возникают следующие проблемы. Плановая проверка юридического лица или индивидуального предпринимателя возможна не чаще чем один раз в два года. Однако для получения различного рода справок и заключений в различных государственных структурах предпринимателям часто требуются справки и заключения противопожарной службы. В случае если офис нуждающегося в документе предпринимателя расположен в здании, где находится множество других офисов юридических лиц и предпринимателей, такой документ он сразу не получит, поскольку для его выдачи «необходимо обследование всего здания и его конструктивных особенностей». На практике это означает, что предприниматель может остаться наедине со своей проблемой и для ее решения должен собрать просьбы других юридических лиц и предпринимателей, расположенных в этом здании, о проведении соответствующих обследований. Таким образом, проверка для юридических лиц и предпринимателей, превращается во внеплановую.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить полноту и достоверность сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю. Срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцать рабочих дней.

Особенности организации и проведения проверок, а также регулирование отдельных видов государственного контроля (надзора), обозначенных в п. 3.1 и 4 статьи 1 данного Закона, осуществляется на основании специальных федеральных законов регулирующих предпринимательскую деятельность.

В практике возникает вопрос, образует ли состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, выдача продавцом в порядке пункта 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ по требованию покупателя документа, не являющегося бланком строгой отчетности, однако подтверждающего прием денежных средств.

По делу № А13-10812/2016 предприниматель обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления инспекции о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации за осуществление при продаже товара в тонаре наличных денежных расчетов без применения контрольно-кассовой техники, что выразилось в невыдаче кассового чека, а выдаче по требованию покупателя товарного чека без обязательных реквизитов.

В соответствии с пунктом 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ, «организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся налогоплательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, не подпадающие под действие пунктов 2 и 3 данной статьи, при осуществлении видов предпринимательской деятельности, установленных 2 пунктом статьи 346.26 Налогового кодекса РФ, могут осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники при условии выдачи по требованию покупателя (клиента) документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар (работу, услугу).

Инспекцией установлено, что предприниматель является плательщиком ЕНВД и имеет право при оказании услуг населению осуществлять наличные денежные расчеты без применения контрольно-кассовой техники при условии обязательной выдачи по требованию покупателя документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар).

Суд установил, что при расчете с покупателем предприниматель не применял контрольно-кассовую технику, однако по требованию покупателя выдал товарный чек без соответствующих реквизитов.

Выдача продавцом покупателю по его требованию товарного чека неустановленного образца (в отсутствие каких-либо реквизитов) в соответствии с пунктом 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ в перечень нарушений, образующих состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, не входит.

Учитывая, что предприниматель не обязан применять ККТ, а доказательства отказа в выдаче по требованию покупателя документа, подтверждающего прием денежных средств, отсутствуют, суд пришел к выводу о недоказанности совершения предпринимателем административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, в связи с чем признал постановление незаконным и отменил его полностью. Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.

В другом примере, решением Арбитражного суда Чувашской Республики требование индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий должностных лиц Министерства экономического развития и торговли РФ оставлено без удовлетворения ввиду недоказанности факта совершения проверки (так, в журнале учета мероприятий по контролю предпринимателем сделана запись о проведении проверки, однако подпись проверяющего в журнале отсутствует) и нарушений прав и законных интересов предпринимателя».

Как считает Трофимчук, «современные тенденции в части создания нового законодательства в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля видятся в сокращении административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечении эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышении гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Дискуссионным является вопрос относительно конституционности положений ФЗ о контроле (надзоре) и ряда других нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязанность хозяйствующих субъектов предоставлять по запросам контролирующих органов необходимые документы. Дискуссия состоит в конкуренции интересов, когда, реализуя свои законные полномочия, контрольно-надзорные органы имеют обеспеченную законом возможность не учитывать конституционные права граждан. Пожалуй, стоит согласиться с точкой зрения, согласно которой формулировки п. 5 статьи 11 ФЗ о контроле (надзоре), прямо указывающие на обязанность хозяйствующих субъектов выполнить указанные действия, под страхом юридической ответственности (например, статьи 19.7.2 КоАП Российской Федерации) нарушают их конституционные права. Таким образом, считаем, что невозможность отказаться юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю от представления документов по запросу контролирующего органа представляет собой нарушение конституционного права не свидетельствовать против самого себя и своих близких, и предлагаем вышеуказанные нормативные правовые акты привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Также ФЗ о контроле (надзоре) не предусмотрен порядок досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов. Ст. 23 ФЗ о контроле (надзоре) лишь указывает на возможность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализовать свое право на защиту при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в административном и (или) судебном порядке. Существующий Федеральный закон № 59-ФЗ устанавливает общий порядок рассмотрения жалоб граждан в порядке досудебного урегулирования споров. Справедливые возражения относительно излишнего дублирования норм в различных нормативных правовых актах в данном случае вступает, на наш взгляд, в противоречие с концептуальным пониманием осуществления государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности. Последнее предполагает формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов. Таким образом, представляется необходимым внести в ФЗ о контроле (надзоре) положения, определяющие особенности, а также процедуру досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов.

Ряд формулировок ФЗ о контроле (надзоре) не однозначны в своем понимании, что вызывает определенные трудности в применении на практике. Например, п. 3 статьи 1 ФЗ о контроле (надзоре) устанавливает пределы действия указанного Федерального закона, когда его положения не применяются, в частности, если при проведении мероприятий по контролю не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие» в целях устранения ошибочного применения положений указанного Федерального закона. Вероятно, под взаимодействием законодатель понимает правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.

В статье 1, п. 3, ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в то же время его значение не раскрывается. Федеральный закон от № 224-ФЗ перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как манипулирование рынком. Из содержания статьи 1, статьи 5 данного закона можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («...умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок...») и/или бездействие («...неоднократное неисполнение обязательств по операциям...), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.

Обязанность государственной регистрации сочетает в себе аспекты регулирования и контроля, поэтому выделяется в качестве самостоятельного принципа.

Анализ законодательства выявляет ряд нормативных актов, закрепляющих основы публичности в предпринимательской деятельности, в том числе правило о публичном оповещении информации, связанной с осуществлением предпринимательской деятельности. «В частности, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» подлежат опубликованию уведомления о реорганизации и ликвидации юридического лица; сведения и документы, содержащиеся в государственных реестрах.

Согласно статьи 5 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» в отношении ряда сведений лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, не вправе устанавливать режим коммерческой тайны.

Проявление публичности усматриваются и в положениях статьи 8 - 12 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», согласно которым: в наглядной и доступной форме до сведения потребителей доводится информация об изготовителе (исполнителе, продавце), режиме его работы и реализуемых им товарах (работах, услугах); номере лицензии и (или) номере свидетельства о государственной аккредитации, сроках действия указанных лицензии и (или) свидетельства, а также информация об органе, выдавшем указанные лицензию и (или) свидетельство; необходимая и достоверная информация о товарах (работах, услугах), обеспечивающая возможность их правильного выбора.

На практике при привлечении к ответственности могут возникнуть следующие проблемы. В статье 1, п. 3, ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в то же время его значение не раскрывается. Федеральный закон № 224-ФЗ перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как манипулирование рынком. Из содержания статьи 1, статьи 5 Федерального закона № 224-ФЗ можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («...умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок...») и/или бездействие («...неоднократное неисполнение обязательств по операциям...), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.

Статья 185.3 УК Российской Федерации «данный состав преступления определяет манипулирование рынком как действие. Вместе с тем статья 5 Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» рассматривает манипулирование рынком и как бездействие. Таким образом, по своему содержанию представленное автором определение в полной мере соответствует смыслу того понятия «манипулирование рынком», который вкладывает в него федеральный закон.

Контроль и проверки осуществляют множество организаций, включая также органы энергетического надзора. Только на федеральном уровне более 50 организаций задействованы в реализации различных контрольных функций. «Представители этих учреждений обычно посещают предприятия более одного раза в год, а также вызывают предпринимателей к себе. Время и деньги, связанные с такими визитами, формы заявлений, которые требуется представлять, а также плата за формы, лицензирование, экспертизу и разрешения превращаются в огромные административные барьеры».

К наиболее существенным «недостаткам, осложняющим создание эффективного механизма проверок и контроля за производством и реализацией товаров, работ и услуг и порождающим многочисленные проблемы при его проведении, относятся следующие:

1) полномочия органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, зачастую пересекаются и дублируются;

2) органы государственной власти и управления, осуществляющие контрольные и надзорные функции, как правило, не взаимодействуют между собой, предоставленная им степень автономности режима их функционирования неоправданно высока;

3) процедуры проверки остаются неурегулированными;

4) права проверяемых законодательно не обеспечены;

5) нормативно заложена избыточность контрольных функций;

6) уполномоченные органы проводят проверки, осмотры и другие обязательные процедуры на платной для предпринимателей основе;

7) отсутствует единый механизм ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций, повлекшие потери для деятельности малых предприятий;

8) отсутствует механизм дерегуляции, то есть отмены ведомственных и местных актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и нарушающих положения существующих законов».

Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций, в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, однако и по вертикали - между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю; все это увеличивает административную нагрузку на предпринимательский сектор. Такие противоречия (коллизии) законодательства создают ситуацию, в которой предприниматель перед лицом контролера практически всегда не прав.

В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику. Необходимость государственного воздействия на экономику в условиях рынка определяется, как минимум, следующими задачами, связанными с охраной публичных интересов:

а) обеспечения государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии;

б) формирования государственного бюджета;

в) защиты окружающей среды и пользования природными ресурсами;

г) обеспечения занятости населения;

д) обеспечения обороноспособности и безопасности страны;

е) реализации свободы предпринимательства и конкуренции, защиты от монополизма;

ж) соблюдения правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранного инвестирования.

Как видно из этого перечня причин (оснований) государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, они лежат в сфере публичных интересов государства и общества. Среди них основания: экологические, экономические, социальные, политические, юридические .

Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль.

С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Лицензирующие органы в пределах компетенции вправе:

Проверять деятельность лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;

Запрашивать и получать от лицензиата объяснения и справки по вопросам, возникающим при проверках;

Составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

Выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

Выносить предупреждение лицензиату;

Осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия.

Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках. Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.

Основные направления валютного контроля:

а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке РФ;

в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами валютного контроля и их агентами.

Органы и агенты валютного контроля в пределах своей компетенции:

а) контролируют проводимые в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютные операции, соответствие этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также соблюдение ими актов органов валютного контроля;

б) проверяют валютные операции резидентов и нерезидентов в Российской Федерации.

Органы валютного контроля определяют порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

Кардинальные изменения в осуществлении контроля за предпринимательской деятельностью вытекают из новых системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» среди них выделены федеральные службы наряду с федеральными министерствами и федеральными агентствами. В Указе под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Функции федеральных служб включают также выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере предпринимательской деятельности. Федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов.

Таким образом, принимать нормативные правовые акты вправе Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору .

Федеральная служба по тарифам согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332, осуществляет контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Федеральная служба по тарифам самостоятельно принимает нормативные правовые акты в виде методических указаний по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и размера оплаты за услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности), с установлением методов регулирования, по расчету регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа и иные методики по расчету цен (тарифов).

И еще одна ветвь государственной власти - судебная - также имеет контрольные полномочия. Так, согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей и санкций и т.п.

Таким образом, государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности наряду с законотворчеством и государственным регулированием имеет отличительные черты.

Государственный контроль предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказание виновных в их нарушении. Государственный контроль является разновидностью исполнительной власти, на работников органов государственного контроля в полной мере распространяются нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, должностным лицам федеральных службы иных государственных органов запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) . В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Гражданин после увольнения из органа государственного контроля не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

В силу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ любой гражданин вправе заниматься не запрещенной законом экономической деятельностью. Поэтому любая экономическая деятельность (включая и предпринимательскую) предполагает законные основания. Нельзя заниматься теми видами предпринимательства, которые прямо запрещены законом. Государственное регулирование предпринимательства ограничено рамками закона.

Сложнее обстоит дело с пределами вмешательства государства в регулирование предпринимательской деятельности. Представители конституционного права считают, что эти пределы должны соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности. Однако в Конституции РФ данный принцип (равно как и другие) не сформулирован, принцип соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности вытекает из анализа отдельных конституционных положений. Важная позиция: конституционный принцип не явно выражен, а подразумевается.

Руководствуясь этим принципом, органы власти не могут возлагать на граждан и юридические лица обязательства, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой . В противном случае вмешательство государства в сферу предпринимательства будет чрезмерным.

Представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности.

Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный, налоговый, бюджетный контроль и др.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.

контроль Президента РФ ;
контроль органов законодательной (представительной) власти ;
контроль органов исполнительной власти ;
контроль органов судебной власти .

Задачи контроля Счетной палаты РФ:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности ;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (хотя напрямую она не связана с контролем за предпринимательской деятельностью, однако оказывает существенное влияние на деятельность предпринимателей).

Значение налогового контроля для предпринимательской деятельности огромно. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.

Непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности:

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках.

Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель – обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.

Важнейшим этапом в развитии государственного контроля явилось принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля.