Миграционные процессы в снг. Регулирование трудовой миграции на межгосударственном уровне

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2013, N 2

ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ В СТРАНАХ СНГ: ФОРМАЛЬНЫЕ ПРЕГРАДЫ - РЕАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Статья посвящена проблемам правовой регламентации труда мигрантов в России и в государствах - участниках СНГ. Приводится сравнительный анализ.

Правовое регулирование отношений, связанных с миграцией рабочей силы, снятие формальных препятствий на пути к приглашению, регистрации и оформлению иностранных работников, принятие эффективных решений по управлению персоналом с участием иностранных граждан является важной народно-хозяйственной задачей России и стран СНГ. Цели, задачи и приоритетные направления государственной политики по развитию рынка труда и содействию занятости населения на 2011 - 2015 гг. включают создание условий для интеграции в российскую экономику иностранной рабочей силы.

Миграция иностранцев включает Россию и другие страны СНГ в мировые миграционные потоки, которые приобретают массовый характер на рубеже веков и в первом десятилетии XXI в. Эволюция человечества, прогресс каждого народа становятся возможными только в результате включения в общественный процесс развития, который во все большей мере основывается на транснациональных началах, вызываемых глобализацией.

Под глобализацией в экономической науке обычно понимают свободное движение между странами товаров и факторов производства: труда, капитала, знаний и пр. Такое движение становится возможным в результате международного разделения труда, кооперации, телекоммуникаций, совершенствования технологий финансовых операций, смещения структуры производства в пользу продукции с высокой долей инноваций.

Направление миграционных потоков на постсоветском пространстве постепенно меняется. Формируются новые векторы движения мигрантов: стал возрастать приток рабочей силы из Китая, Вьетнама, Средней Азии. Это может привести к усилению конкуренции за трудовые ресурсы и обострит ситуацию с трудоустройством в регионе. Так, приток китайских мигрантов становится все заметнее в России, Казахстане, Азербайджане и других странах СНГ.

Отрицательные факторы

Нельзя не видеть негативные явления, сопровождающие трудовую миграцию. Для стран въезда - это деформация рынка труда вследствие нарушения спроса и предложения рабочей силы в отдельных регионах; распространение нерегистрируемой занятости и теневой формы трудоустройства мигрантов.

Для страны выезда - это образование дефицита трудовых ресурсов в ряде секторов экономики, отток квалифицированных кадров, разрушение традиционных устоев. Основной причиной негативных последствий является неэффективное межгосударственное сотрудничество в миграционной сфере: спустя два десятилетия после распада СССР миграционные потоки носят преимущественно неорганизованный характер. Доминирующей формой миграционного движения между странами СНГ остается нелегальная миграция и нерегистрируемая занятость иностранных работников - мигрантов. В результате большинство трудовых мигрантов вынуждено жить и работать вне рамок правового поля .

Применительно к России трудовая миграция будет возрастать. Это связано с демографической характеристикой развития рынка труда, где идет процесс достаточно быстрого старения населения, то есть увеличения доли лиц пожилого возраста и уменьшение доли лиц в трудоспособном и детском возрастах.

Согласно прогнозу Росстата, если численность населения в России в 2025 г. по сравнению с 2012 г. сократится всего на 1 млн человек, то численность трудоспособного населения уменьшится за этот период на 11 млн. По ряду других прогнозов эта цифра может составить 15 - 17 млн . Таким образом, проблему трудовой миграции нам придется решать как в экономическом, так и в правовом аспекте, ориентируясь на население постсоветской территории.

По данным Всемирного банка, объем ежегодной трудовой миграции между странами СНГ составляет более 10 млн человек. Большая часть этого потока приходится на Россию. Денежные переводы физических лиц из России в страны, по данным Банка России, в 2011 г. составили порядка 16 млрд долл. США.

Международно-правовое регулирование труда мигрантов

Особое место в международно-правовом регулировании труда мигрантов занимают акты: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция МОТ 1975 г. N 143 о трудящихся-мигрантах, Рекомендация МОТ 1975 г. N 151 о трудящихся-мигрантах и др. Принципиальные положения, касающиеся трудовой миграции и прав работников-мигрантов, были закреплены в учредительных документах ЕС и прежде всего в Римском договоре 1957 г. Один из признаков европейской интеграции закрепляет свободу передвижения работников в пределах Сообщества без дискриминации и нарушения прав граждан государств - членов ЕС в отношении занятости, заработной платы, охраны труда и пр.

Провозглашенные в документах ЕС общие положения о трудовой миграции были конкретизированы в различных международных нормативных актах, охватывающих широкий спектр вопросов миграции: свободно переезжать в государство с семьей; находиться и свободно перемещаться по его территории; регистрироваться в установленном законодательством страны порядке; устраиваться на работу и пр. Право свободного передвижения граждан стран - членов ЕС содержит правомочие обращаться и получать помощь от службы занятости, заключать трудовой договор с работодателем данного государства.

Работники-мигранты пользуются защитой профсоюзов, в руководящие органы которого они могут быть избраны. Трудовой договор, устанавливающий дискриминационные условия труда для работников-мигрантов, признается недействительным. Ряд документов ЕС содержит положения о распространении на работников-мигрантов законодательства принимающей стороны о социальном обеспечении, суммировании трудового стажа, а также иных периодов трудовой деятельности, учитываемых при получении пособия по безработице.

Словом, движение рабочей силы между странами регламентируются детально системой международных актов и документов (рекомендаций), которые сохраняют силу и приоритет при разработке и принятии норм, подчеркивающих национальные особенности труда принимаемых на работу иностранцев. Будучи источником трудового права, нормы международных организаций требуют разработки определенного механизма их применения на ниве действия национального трудового законодательства, особенно если имеют место противоречия сходных по назначению нормативных актов, наличие однотипных отношений, требующих адекватного правового решения.

В ближайшей перспективе предстоит разработать процедуру последовательного применения международных норм и правил, прежде всего, к таким межгосударственным процессам, как движение рабочей силы между государствами, трудоустройство граждан, высвобождение работников с ликвидируемых предприятий и их перераспределение между производством, регионами и странами СНГ. Согласно Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г. работники-мигранты определены в преамбуле как категория лиц, которые нуждаются в особой защите.

Развитие российского законодательства

Динамика трудовых правоотношений с участием иностранных работников весьма интересна. Кодексы законов о труде РСФСР и других республик, входивших в СССР, труд иностранцев обходили молчанием по простой причине - их просто не было в достаточном количестве среди советских рабочих и служащих.

Долгое время правовой статус приезжавших в СССР иностранцев определялся Законом СССР от 24.06.1981 N 5152-X "О правовом положении иностранных граждан в СССР". После распада СССР основным правовым актом, регулирующим отношения по вопросам применения иностранной рабочей силы, стал Указ Президента РФ от 16.12.1993 N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" и утвержденное им Положение. В Положении был закреплен разрешительный порядок допуска иностранных граждан на национальный рынок труда; предусматривалась довольно сложная процедура получения разрешения на привлечение иностранных работников.

В России интенсивность труда иностранных работников резко возросла с выходом Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в настоящее время действует в ред. от 12.11.2012). Закон определяет правовое положение иностранцев в России и регулирует отношения между ними и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов. В дополнении к этому Закону Постановлением Правительства РФ от 30.12.2002 N 941 было утверждено Положение о порядке выдачи иностранным лицам и лицам без гражданства разрешения на работу (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 15.11.2006 N 681). Действующий в настоящее время порядок выдачи разрешительных документов утвержден Приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России и Госкомрыболовства России от 11.01.2008 N 1/4/1/2 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства".

Сравнительные отличия законодательства стран СНГ

На территории России и стран СНГ трудовые кодексы регламентируют труд иностранцев в соответствии с нормами международного права. Однако имеются расхождения, которые носят главным образом процедурный характер. Так, в отличие от законодательства западных стран, трудовые кодексы государств - участников СНГ предусматривают обязательную письменную форму трудового договора.

Исключение составляет Трудовой кодекс Таджикистана, допускающий заключение трудового договора как в письменной, так и устной форме. Если ТК РФ не содержит исчерпывающего перечня оснований необоснованного отказа в приеме на работу иностранного гражданина, то Трудовой кодекс Республики Беларусь предусматривает конкретный перечень таких оснований, что не мешает признать трудовой договор, заключаемый с иностранцем, основным источником возникновения трудового правоотношения.

Как отмечалось на IV Международном форуме "Миграция в России: сотрудничество и безопасность" (Москва, апрель, 2012 г.), привлечение иностранной рабочей силы становится все более значимым фактором экономического развития России. Но организационно-правовое обеспечение этого процесса резко отстает.

Так, несмотря на принимаемые государством меры по совершенствованию миграционного законодательства, сохраняются административные барьеры на пути легализации трудовых мигрантов, поборы и коррупция в миграционной сфере. Численность нелегальных мигрантов, занятых в секторе экономики, по оценкам экспертов, колеблется от 3 - 4 до 10 - 12 млн человек. Отмечается низкий уровень профессиональной компетенции работников Федеральной миграционной службы РФ и сотрудников полиции в вопросах миграционного и трудового законодательства, что часто выражается в необоснованных решениях выдворении (депортации) иностранных работников.

Трудовой кодекс РФ не содержит специальной нормы, посвященной правовому регулированию труда иностранных работников. Статья 11 ТК РФ упоминает иностранных граждан в контексте с другими субъектами, на которых распространяется (не распространяется) действие трудового законодательства. Некоторые трудовые кодексы стран СНГ, напротив, содержат специальные нормы, посвященные регулированию труда иностранных граждан.

Так, Трудовой кодекс Азербайджанской Республики (ТК АР) включает ст. 13 "Регулирование трудового права иностранцев и лиц без гражданства": она закрепляет общие положения, что если законом или международным договором, стороной которых является Азербайджанская Республика (АР), не предусмотрено иное, иностранцы и лица без гражданства при нахождении в АР могут пользоваться всеми трудовыми правами наравне с гражданами АР и в соответствии с этими правами имеют обязанности.

В большинстве случаев с иностранцами заключается срочный трудовой договор. Это объясняется временным пребыванием иностранного гражданина на территории страны и собственно временным характером выполнения работы. При продолжительном пребывании иностранного гражданина на территории страны возможно заключение бессрочного договора. В странах ближнего зарубежья распространена практика продления срочных трудовых договоров с иностранцами по инициативе работодателя.

Заключению трудового договора и возникновению правоотношения с иностранными работниками предшествует процедура регистрации - получения разрешения на пребывание в стране.

В Азербайджанской Республике, например, такой факт определен Трудовым кодексом: работодатели могут привлекать иностранцев и лиц без гражданства к работе после предоставления им индивидуального разрешения на осуществление оплачиваемой трудовой деятельности на территории республики АР (ч. 4 ст. 13 ТК АР). В ТК РФ такой статьи нет; все отношения по регистрации иностранных работников с участием работодателей регламентируются подзаконными (ведомственными) актами, которые не всегда совпадают с нормами и принципами трудового права, с защитой интереса работодателя и работника.

Появление на пути заключения трудового договора с иностранным гражданином такой формальной преграды, как получение разрешения (регистрация), создают проблемы, связанные с возникновением трудностей при заключении и расторжении трудового договора, защитой трудовых прав и интересов работодателя и работника.

Работодатель здесь включается в информационные отношения с потенциальным работником еще до его прибытия в страну, представляет в органы ФМС России проект (макет) трудового договора, который собирается заключить. Возникшие к моменту заключения договора изменения в условиях труда, отсутствие документов, подтверждающих квалификацию приглашенного на работу и др. приводят к трудовому спору или предложению другой (подходящей) работы, включая смену работодателя. В нашем трудовом законодательстве отсутствует механизм разрешения подобных конфликтов, возникающих между работодателем и органами миграционной службы.

Особенно это видно на стадии прекращения трудового отношения с иностранным работником по причине, не зависящей от воли сторон трудового договора.

Прекращение трудового договора

Напомним, что нарушение иностранным работником миграционных правил влечет за собой применение административных мер воздействия, включая административное выдвижение. Но выдворение из страны как основание, влекущее прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, не находится в числе таких оснований, предусмотренных ст. 83 ТК РФ. Не рассматривает такой случай в качестве основания для прекращения трудового правоотношения и ст. 74 ТК Азербайджанской Республики, которая содержит исчерпывающий перечень оснований расторжения трудового договора по инициативе третьих лиц.

На наш взгляд, процедура принятия решения о выдворении из страны иностранного работника по причине нарушения правил пребывания (регистрации) не может проходить без работодателя - непосредственного участника приглашения гражданина на работу, стороны трудового договора.

Представляется, что работодатель должен быть поставлен в известность о нарушении его работником конкретных норм административного права и принятым по этому вопросу компетентными органами решением. Работодатель должен указать в приказе причину увольнения, которая не безразлична работнику (запись в трудовой книжке, получение гарантированных выплат; повторный приезд на работу и т. п.). Трудовой кодекс РФ, равно как и сравниваемые кодексы стран СНГ, не содержит четких решений на этот счет.

Вопросы выдворения иностранного работника могут быть предметом спора и судебного разбирательства с участием работодателя, если последний заинтересован в сохранении трудовых правоотношений. Вполне возможна и допустима ответственность работодателя, когда организация им труда иностранца способствовала правонарушению.

К тому же работодатель до истечения срока трудового договора остается обязательной стороной не только в области трудовых отношений, но и в вопросах выполнения комплекса обязательств социально-бытового характера: предоставления жилья, обучения, страхования, оплаты расходов по отправке работника домой и др.

Если процесс выдворения работника по каким-то причинам совпадает с интересами работодателя, то необходим социально-правовой механизм, защищающий интересы приглашенного в страну работника.

Учитывая тенденции развития миграционных отношений, привлечения иностранной рабочей силы в национальную экономику, а также то внимание, которое оказывают международные конвенции трудящимся-мигрантам, уместно подумать о самостоятельном основании прекращения трудового договора по такому обстоятельству, как выдворение работника (депортация) за нарушения порядка пребывания (регистрации) в данной стране. Такое основание не совпадает по своему характеру и содержанию (методу использования) с иными обстоятельствами, не зависящими от воли и желания сторон (дисквалификацией, наступлением чрезвычайных обстоятельств и др.).

Специфика данного вида административного наказания, влекущего за собой прекращение трудового правоотношения иностранного работника с работодателем по воле третьей стороны, представляется нам самостоятельным основанием, отличающимся от иных оснований прекращения трудового договора, предусматриваемых ст. 77 ТК РФ. В начальной редакции Трудового кодекса (до 2006 г.) эта статья содержала возможность расторжения трудового договора по "другим основаниям", если они предусматривались Кодексом и иными федеральными законами. В новой редакции эта часть п. 11 ч. 1 ст. 77 ТК РФ утратила силу, а в ст. 84 ТК РФ появилось дополнение о возможности прекращения трудового договора "в других случаях, предусмотренных федеральными законами".

Сегодня ни один федеральный закон не предусматривает расторжение трудового договора по данному или близкому по содержанию и назначению основанию. К тому же ст. 84 ТК РФ по своему назначению посвящена основаниям прекращения трудовых договоров, которые имели погрешность на стадии заключения, как то: заключение договора при отсутствии документов; в нарушение постановления судьи; органа дознания и пр. Следовательно, рассматриваемый случай разрыва трудового отношения может быть включен в качестве дополнительного основания прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в ст. 83 ТК РФ.

Весьма просто, по-современному, подобные проблемы решаются Трудовым кодексом Азербайджана. Перечисляя основания расторжения трудового договора, Кодекс, конечно, не предусматривает рассматриваемую нами причину разрыва трудовых отношений в случаях, не зависящих от воли сторон, но предлагает участникам трудового договора самостоятельно определить, как его расторгать в подобных случаях (п. "е" ст. 68 ТК АР). Иными словами, любое новое основание, вызывающее прекращение трудового договора, прямо не предусмотренное Трудовым кодексом, должно связываться не с "иными федеральными законами", содержащими процедуру правового регулирования, а с соглашением сторон, которые еще на стадии заключения трудового договора могут договориться о возможных его негативных последствиях и способах их локализации, устранения.

В рамках частно-государственного партнерства

В заключение отметим следующее. 28.10.2010 в Санкт-Петербурге состоялось 35-е пленарное заседание Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ, где был принят Модельный закон "О деятельности частных агентств занятости". В документе подчеркивается, что объем рынка услуг для работодателей и соискателей вакансий как в сфере трудовой миграции, так и на внутреннем рынке труда настолько велик, что эффективно решать такие масштабные задачи можно только путем активного привлечения и использования частной инициативы в рамках частно-государственного партнерства.

В ст. ст. 10, 11 названного Закона зафиксированы права и обязанности работодателей и граждан (соискателей вакансий), обращающихся в частные агентства занятости за получением услуг в сфере трудовой миграции и занятости населения. В частности, работодатель (предприятие-пользователь) обязан обеспечить работнику условия труда, его оплату, социальные, жилищно-бытовые и иные условия, указанные в заключенном с ним трудовом договоре, а также незамедлительно информировать частное агентство занятости (подобравшее работу иностранному гражданину по заявке работодателя) о досрочном разрыве по любой причине трудовых отношений. Работнику предоставляется право предъявить в судебном порядке (в соответствии с законодательством принимаемого государства) претензии (иски) как к частному агентству занятости, так и к предприятию-пользователю (работодателю).

Библиографический список

1. Миграция XXI век. 2011. N 6. С. 56 - 57.

2. Трудовая миграция в ЕЭП: анализ экономического эффекта и институционально-правовых последствий ратификации соглашений в области трудовой миграции. СПб., 2012.

В. Сойфер

профессор

кафедры гражданского процесса

и социальных отраслей права

РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина

А. Касумов

профессор,

зав. кафедрой

гражданского процесса,

Статистика демонстрирует значительный рост объемов трудовой миграции в Россию как из Евразийского экономического союза, так и из неприсоединившихся к ЕАЭС стран СНГ. Объемы денежных переводов из РФ, которые мигранты отправляют на родину, также значительно возросли. При этом, несмотря на то, что трудовым мигрантам из государств ЕАЭС устроиться на работу в России гораздо проще, чем, например, гражданам Таджикистана и Узбекистана, из этих двух стран в РФ прибывает больше мигрантов, чем из всех стран ЕАЭС вместе взятых.

Трудности подсчета

По данным МВД России,за последние пять лет число работающих в России граждан Кыргызстана увеличилось в пять раз, а Армении – вдвое. Если в 2012 г. на территории РФ работало 79 375 чел., то в 2017 г. – уже 376 863 чел. Численность работающих в России граждан Армении за этот же промежуток времени возросла с 90 549 до 232 247 чел. При этом Кыргызстан и Армения в 2017 г. занимали первое и второе места по числу работающих в России мигрантов из стран ЕАЭС, опережая Беларусь (124 633) и Казахстан (88 202).

После создания ЕАЭС в начале 2015 г. миграционный режим между его участниками был либерализован, и мигранты стали указывать работу в качестве цели прибытия гораздо чаще, что и привело к формальному росту объемов трудовой миграции.

Трудовая миграция из государств ЕАЭС и ранее была очень значительной. Так, по данным Федеральной миграционной службы РФ, на начало марта 2016 г. в России насчитывалось 573 тыс. граждан Кыргызстана и 470 тыс. – Армении. Даже если учесть, что часть из них находилась в России с целью учебы, в деловых поездках или с частными визитами у родственников, общее число трудовых мигрантов все равно получается внушительным и как минимум сопоставимым с озвученными МВД цифрами.

Откуда едут мигранты

Миграционные процессы в рамках ЕАЭС действительно заметно активизировались. Отсутствие необходимости приобретать патент на право ведения трудовой деятельности в РФ и сдавать необходимые для этого экзамены по русскому языку, истории и праву привело к тому, что число работающих в России граждан стран ЕАЭС заметно возросло. А миграционное пространство СНГ стало делиться на две большие зоны, первая из которых представляет собой страны ЕАЭС, а вторая – все прочие республики бывшего СССР, у которых с Россией сохранился безвизовый режим.

Большая часть трудовых мигрантов по-прежнему прибывает в Россию из «неприсоединившихся» государств, которые в ЕАЭС не входят.

Согласно данным МВД, за январь-март этого года с целью ведения трудовой деятельности в РФ прибыли 41,2 тыс. граждан Армении, 30,3 тыс. – Беларуси, 22,4 тыс. – Казахстана и 77,3 тыс. – Кыргызстана. В совокупности на долю стран ЕАЭС, таким образом, пришлось 171,3 тыс. трудовых мигрантов. При этом из Азербайджана в Россию с этой же целью прибыли 34,4 тыс. чел., из Таджикистана – 234,5 тыс., Узбекистана – 471,5 тыс., а из Украины – 105,7 тыс. То есть число мигрантов из Узбекистана и Таджикистана многократно больше объемов трудовой миграции из всех стран ЕАЭС вместе взятых.

Число трудовых мигрантов из государств ЕАЭС в России по итогам прошлого года росло медленнее, чем из прочих стран СНГ, включая Грузию и Украину. Если количество мигрантов из государств ЕАЭС выросло по сравнению с 2016 г. на 10,9%, то из остальных стран СНГ – на 14,8%. При этом численность граждан Армении, прибывших в Россию с целью работы, увеличилась на 10,7%, Беларуси – на 27,5%, Казахстана – на 23,2%, а Кыргызстана – всего на 4,1%. При этом количество мигрантов из Таджикистана выросло на 11,8%, а из Узбекистана – сразу на 27,2%.

Куда уходят деньги

Похожая ситуация складывается и с денежными переводами. Для трудовых мигрантов это самый простой и надежный способ отправить деньги на родину. В целом ряде «неприсоединившихся» стран СНГ их объем за прошлый год вырос гораздо более значительно, чем в государствах ЕАЭС. По данным Центробанка РФ, в 2017 г. денежные переводы физических лиц в Кыргызстан и Казахстан по сравнению с предыдущим годом увеличились на 27%, в Беларусь – на 19%, а в Армению – только на 6%. При этом объем переводов в Узбекистан вырос сразу на 42%, в Таджикистан – на 31%, в Азербайджан и Молдову – на 21%, а в Украину – всего на 5%.

Опережающий рост трудовой миграции и денежных переводов в Узбекистан и Таджикистан на протяжении 2017 г. объясняется, по всей видимости, как начавшимся оживлением экономики РФ, так и адаптацией этих стран к системе трудовых патентов, введенных РФ в 2015 г.

Поскольку же страны ЕАЭС сумели воспользоваться льготным миграционным режимом с Россией уже в 2015-2016 гг., их трудовая миграция в настоящее время растет не столь быстро. При этом преимущества, которыми пользуются союзные государства, по-прежнему позволяют им увеличивать число работающих в России трудовых мигрантов и объем отправляемых ими денежных переводов.

Александр Шустов, международный обозреватель, кандидат исторических наук

Содружество Независимых Государств (СНГ) принимает активное участие в глобальных процессах перераспределения человеческого капитала в мировой экономике. Усиление конкуренции, в том числе на международных рынках труда, актуализирует в рамках СНГ вопросы совместной миграционной политики. Особого внимания заслуживает совершенствования нормативно-правовой базы государств - участников СНГ, гармонизация и сближение национальных законодательств в этой области.

Учитывая значения и масштабы миграции, формирование согласованной миграционной политики государств - участников СНГ и её законодательное регулирование представляется важнейшим, ключевым звеном в процессе формирования общего рынка труда Содружества Независимых Государств. Набирающие силу процессы глобализации миграционных процессов диктуют необходимость согласованности усилий разных государств, унификации общих принципов, а в отдельных случаях даже некоторых ограничений.

Поэтому анализ формирования миграционной политики в части правовых подходов к регулированию трудовой миграции целесообразно начинать с упоминания об основных принципах и нормах соответствующего международного законодательства на региональном уровне, то есть уровне СНГ, а затем следует переходить к двусторонним договоренностям.

Трудовая миграция в странах СНГ сразу же после дезинтеграции СССР стала стремительно набирать силу. В этой связи быстро возникла потребность, прежде всего, в защите прав трудовых, мигрантов, так как национальное законодательство в сфере миграции населения в государствах СНГ только начало создаваться, а в некоторых странах его вообще не было.

Одним из первых было заключено 15 апреля 1994 года Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов в странах СНГ Нестерова А.Ю. О трудовой миграции мира// «Журнал международного права и международных отношений».- 2010 - №1. - с. 32 , подписанное всеми странами СНГ в Москве и ратифицированное всеми государствами кроме Узбекистана. Соглашение носило во многом общий характер, однако это был один из первых документов Содружества по проблемам миграции населения. Было бы ошибкой отрицать важность его принятия, и оно стало отправной точкой для развития партнерского процесса между странами СНГ в области трудовой миграции, основанием для разработки много - и двусторонних соглашений, их постепенного содержательного наполнения и совершенствования. Именно это Соглашение поставило на повестку дня проблемы трудовой миграции, заставило задуматься о правах мигрантов, что, в общем. способствовало более гуманному к ним отношению со стороны принимающих сообществ.

Соглашение о трудовой миграции дополняет Соглашение государств СНГ о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией, подписанное 6 марта 1998 года в Москве. Попова О. Влияние трудовой миграции на функционирование принимающего государства // Власть.- 2011. - №2. - с 58-68 В основе данного Соглашения - контрольные функции. Однако в нем ничего не говорится о возможностях и каналах легализации.

Ограниченность Соглашения о трудовой миграции, принятого в 1994 г. потребовала принятия 13 мая 1995 г. постановлением Межпарламентской Ассамблеи СНГ рекомендательного законодательного акта «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ», в котором были предусмотрены разработка согласованных подходов, сближение национальных законодательств и обеспечение гарантий прав трудящихся-мигрантов в сфере трудовых отношений. Хотя рекомендательный акт так и не был претворен в законодательный, он обозначил более высокий стандарт документов, регулирующих трудовую миграцию, тем самым, способствуя их последующему развитию.

Программа действий по развитию СНГ, утвержденная Советом глав правительств 20 июня 2000 года, предусматривала разработку Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств.

Подготовка данной Конвенция продвигалась медленно, и только 14 ноября 2008 г. в Кишиневе она была подписана. Конвенция разработана в контексте соответствующих международных конвенций и охватывает значительно более широкий круг вопросов по сравнению с Соглашением 1994 года, и она может стать хорошей основой для дальнейшего межгосударственного взаимодействия.

«Необходимо отметить, что в рамках Содружества принят еще ряд важных документов по вопросам миграции. Например, 5 октября 2007 г. в Душанбе принято Соглашение «Об образовании Совета руководителей миграционных органов государств-участников СНГ», которое было подписано представителями всех стран кроме Грузии, Молдавии и Туркмении; 3 апреля 2008 г. - модельный закон «О противодействии торговле людьми»».

Основной причиной трудовой миграции является дифференциация стран СНГ по социально-экономическим показателям. На фоне снижения уровня жизни, свертывания производства и роста безработицы, некоторые государства региона, отличаются социально-экономической стабильностью, емким рынком труда и высоким уровнем заработной платы. Эти факторы в сочетании с географической близостью, безвизовым режимом, «прозрачностью» пересечения границ, общностью культуры и языка, наличием родственных связей и деловых отношений, конвертируемостью дипломов об образовании формируют потоки трудовых мигрантов внутри СНГ в пользу России и Казахстан. Более высокие показатели уровня жизни и зарплаты формируют достаточно большие потоки трудовых мигрантов из стран СНГ в экономически развитые страны.

Трудовая миграция представляет собой многогранное социально экономическое явление, которое играет противоречивую роль в развитии стран СНГ. Благодаря мигрантам развиваются целые сектора экономики -торговля, строительство, транспорт и сельское хозяйство. В СНГ трудовая миграция породила мощный поток денежных переводов. По примерным оценкам, мигранты ежедневно переводят и вывозят из России до 15 млрд. долларов. При абсолютной прозрачности денежных переводов это могло бы давать 4,5 млрд. налоговых отчислений для нашей страны (по самой минимальной ставке налога на доходы физических лиц 30%), не говоря о социальных отчислениях.

Главным экономическим эффектом для стран выезда трудовых мигрантов является сокращение дефицита платежных балансов за счет поступления денежных переводов. Сейчас трудовая миграция стала не только средством выживания значительной части населения, но и реальным механизмом стихийной экономической интеграции между некоторыми странами в целом аморфной группировки СНГ.

Вместе с тем не следует идеализировать последствия трудовой миграции, которая имеет ряд негативных аспектов: рост теневой экономики, демпинг уровня заработной платы, трансформация этнического состава населения, формирование этнических анклавов, рост межнациональной напряженности. Нежелательной тенденцией можно считать формирование обособленных зон компактного расселения мигрантов по этническому признаку («этнических анклавов»). Это затрудняет, а порой делает невозможной интеграцию мигрантов в общество.

Статистические данные показывают, что в целом страны СНГ по состоянию на 2011 год представляют собой зону социального неблагополучия.Международная трудовая миграция.Проблемы. - www.wikipediya.org Наиболее низкий уровень социального развития наблюдается в Кыргызстане и Таджикистане, в которых от 35 до 50% населения имеют доходы ниже величины прожиточного минимума, и в Молдове, Армении и на Украине, в которых около четверти населения имеют доходы ниже величины прожиточного минимума.

«Проблема миграции продолжает оставаться одной из важных на пространстве СНГ. В большей мере она касается таких стран, как Киргизия, Таджикистан, Украина, Молдавия. Нехватка или вовсе отсутствие рабочих мест заставляет граждан этих государств искать «кусок хлеба» в более благополучных с этой точки зрения социумах. Главным рынком труда для наших бывших соотечественников, а теперь партнеров по Содружеству Независимых Государств остается Россия».Независимая газета - 2011-08-30 - http://www.ng.ru/editorial/2011-08-30/2_red.html Сюда направлен практически весь киргизский поток (только небольшая, причем квалифицированная, часть граждан находит приют в соседнем Казахстане). Таджикам и вовсе некуда податься, кроме РФ. У молдаван есть выбор - либо Италия, либо Россия. По неофициальным данным, из страны на заработки выехали около 1 млн. человек: половина - на Запад, половина - на Восток.

Безусловно, что трудовая миграция, прежде всего, приносит очевидные социально-экономические выгоды и способствует: формированию и развитию общего рынка труда стран СНГ, смягчению безработицы, выживанию части населения в сложных условиях переходного периода. Развитию предпринимательства и малого бизнеса наполнению потребительского рынка товаров и услуг, увеличению налогооблагаемой базы страны, амортизации инфляционных процессов, созданию среднего класса как социальной основы рыночной экономики. Развитию человеческого потенциала путем приобретения опыта работы в иностранных фирмах, освоения новых технологий и овладения новой специальностью, иностранными языками, повышения квалификации. Поддержанию экономических и трудовых связей между странами и народами, что является немаловажным фактором развития интеграционных процессов в Содружестве.

И так, международная миграция трудовых ресурсов в странах мира, порождает множество проблем, требующих согласования усилий практически всех государств и выработки глобальных подходов к их решению. Миграция трудовых ресурсов развитых стран существенно влияет на их экономику: занятость рабочих мест связанных с не престижным или тяжелым трудом; расширение внутреннего рынка принимающей страны за счет спроса на товары и услуги, предъявляемые иностранными рабочими; снижение налоговой нагрузки на государственный бюджет, трудовые мигранты не только не требуют социальных пособий, но уплачивая налоги и другие обязательные взносы снижают относительную налоговую нагрузку на коренное население; миграция способствует омоложению трудовых ресурсов страны. От иммиграции рабочей силы сильно выигрывают местные предприниматели, экономия на заработной плате. К отрицательным последствиям как правило относятся следующие: рост нелегальной миграции; рост социальной напряженности; ухудшение ситуации на национальном рынке труда, снижение цены на рабочую силу; целые отрасли экономики оказываются в руках мигрантов и зависят от их труда. Миграции из развитых стран в развивающиеся - это сравнительно небольшой поток высококвалифицированных специалистов, инженеров, ученых, преподавателей из стран Европы и Северной Америки, которые следуют в основном за миграцией капитала и призваны обслуживать его интересы.

Регулирование международной миграции в развивающихся странах, преследует цели: защита прав и интересов трудящихся-эмигрантов в принимающих странах, противодействие их дискриминации в стране временного пребывания; возмещение потерь от выезда национальной рабочей силы за пределы страны. Нормативно-правовая база, обеспечивающая регулирование трудовой эмиграции, основывается на соответствующих статьях Конституции страны, национальном эмиграционном законодательстве, а также включает в себя двусторонние и многосторонние международные соглашения.

Трудовая миграция в странах СНГ стала масштабным и значимым социально-экономическим явлением, и выглядит аналогично миграциям из развивающихся стран в развитые. Основной причиной трудовой миграции является дифференциация стран СНГ по социально-экономическим показателям. Центром притяжения мигрантов из СНГ стала Россия, в силу исторических условий связаны между собой экономическими, политическими и социально-культурными, факторами. Главным экономическим эффектом для СНГ является сокращение дефицита платежных балансов за счет поступления денежных переводов.

Основная проблема сегодня - преодоление стихийности в перемещении трудовой миграции, придание этому процессу устойчивого и понятного характера, отвечающего интересам социально-экономического развития государств - участников СНГ.

- 34.84 Кб

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение

высшего профессионального образования

«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(Финуниверситет)

Учебная дисциплина: Мировая экономика

Реферат

на тему:

«Миграционные процессы в снг »

Выполнил:

студент группы ФК2-16

Чечин Е.Е.

Научный руководитель:

Сумароков Е.В.

Москва 2010

План:

1.Введение

2.1 Вынужденная миграция

2.2 Добровольная Миграция

3. Заключение

4. Список использованной литературы

Введение.

Миграция представляет собой часть современной мировой глобализации. Существующая в громадных масштабах миграция вовлекает в свой оборот миллионы людей, перекраивая этнографическую карту мира, ужесточая конку рентную борьбу, на мировом рынке труда. Миграция – явление, неизбежным следствием которого становится услож нение экономической и общественной жизни. И в тоже время она откры вает новые возможности.
Согласно исследованиям ООН каждый 35-й человек в мире настоящее время является мигрантом. Легальные или нелегальные эмигранты составляют сейчас более 15% населения в более чем 50 странах. Миграция существовала всегда.

По масштабам международных миграций постсоветское пространство находится на втором месте в мире после США. При этом с середины нынешнего десятилетия примерно половина трансграничных людских потоков в СНГ состоит из жителей центральноазиатского региона, направляющихся в своем подавляющем большинстве для работы в РФ.

В целом, процессы массового перемещения людей в Центральноазаиатском регионе ежегодно охватывают до четырех млн. человек, или более 15% трудоспособного населения, из которых не менее трех миллионов постоянно находятся на территории России. В условиях современного кризиса численность трудовых мигрантов из Центральной Азии в России существенно не сократилась, причем менее половины из них работает легально. Характерно, что, несмотря на меры по повышению эффективности миграционной политики в рамках СНГ, предпринимаемые с 2006 года, ситуация с центральноазиатскими мигрантами остается сложной.

Сегодня нелегальная миграция – одна из самых острых социальных проблем, регулярно обсуждаемых в прессе и на уровне государства. Поэтому актуальность выбранной темы не вызывает сомнений.

Крупные города и густонаселенные регионы России наводнены мигрантами, что в условиях экономической нестабильности вызывает напряжение, как в социальной инфраструктуре, так и на рынке труда. При официальном уровне безработицы порядка 5,5 миллионов, иностранные трудовые эмигранты по данным Госкомстата занимают порядка 4 миллионов рабочих мест. По прогнозам к 2030 году их число достигнет прочти 20 % от населения страны. Такая «перспектива» развития миграционных процессов в обществе воспринимается крайне негативно.

Особой проблемой для многих стран является нелегальная миграция, которая состоит из трех компонентов: нелегальный въезд, нелегальное пребывание и нелегальная занятость. В России наиболее распространена нелегальная занятость. Из тех, кто работает, разрешение на работу имеют менее 30%, а регистрацию по месту жительства – около 50,% да и те в основном фальшивые. Мигранты трудятся в разных сферах. Например, в Москве у них такое распределение:

43% – на стройках, их удел – должности чернорабочих, каменщиков и бетонщиков;
21% – торгуют на вещевых и продуктовых рынках;
14% – ремонтируют квартиры и всевозможные конторы;
8% – работают слесарями в автосервисе;
6% – трудятся на низовых позициях в ресторанах и кафе;
5% – крутят баранки автобусов и троллейбусов;
3% – окопались в столичных офисах.

Вынужденная миграция.

Образование на территории бывшего СССР 15 независимых государств, межэтнические столкновения на Кавказе, в Узбекистане, Казахстане, Киргизии, Молдове, обострение социальных последствий политического и экономического кризиса, рост национализма, дискриминация русского языка, расширение экологических бедствий (землетрясение в Армении, Чернобыльская катастрофа, гибель Аральского моря и др.) повергли в отчаяние миллионы людей и привели к беспрецедентному росту потока беженцев. По данным Министерства внутренних дел РФ, на 1 января 1994 г. было 609 085 беженцев и вынужденных переселенцев и их число с тех пор еще более выросло. Наиболее насыщен ими Северо-Кавказский регион: Ингушская Республика, Северная Осетия, Ставропольский край, Краснодарский край, Ростовская область.

Первые беженцы - 20 тыс. турок-месхетинцев - появились в 1989 г. После резни в Баку в Россию прибыло 90 тыс. изгоев, а в 1991 г. из Южной в Северную Осетию, т.е. на территорию России, бежали 100 тыс. осетин. В последующие годы поток беженцев продолжал нарастать. В начале 1995 г. в результате трагических событий в Чечне, по оценкам Международного Комитета Красного Креста, число перемещенных лиц в России увеличилось на 325 тыс. человек.

Все это порождает острейшую кризисную ситуацию, приводит к резкому усилению социальной и политической напряженности в обществе и представляет собой своего рода "бомбу замедленного действия". Крайне тяжелое материальное и безысходное моральное состояние беженцев усугубляется тем, что ни в России, ни в других бывших советских республиках до сих пор не урегулированы в законодательном порядке отношения беженцев с государствами, которые они покинули и где волею судьбы оказались, и не определены гражданство и статус этих обездоленных людей. До последнего времени на территории государств, куда они прибыли, действует лишь временный, основанный на многочисленных подзаконных актах и инструкциях порядок определения беженцев и помощи им.

Поскольку в основе большинства массовых перемещений жителей стран СНГ лежат не экономические факторы, а политические мотивы, поскольку данный тип иммиграции не относится непосредственно к иммиграции трудовой и речь идет о стремлении перемещенных лиц осесть на новом месте, постольку эта проблема неминуемо приводит к резкому обострению положения с занятостью. Обустройство беженцев осложняется еще и тем, что при решении многих социальных проблем часто возникает несовпадение их интересов с интересами коренных жителей. Это касается проблем занятости, жилья, обострения криминогенной ситуации, опасности массовых заболеваний.

В связи с этим возникает вопрос, а действительно ли так необходимо в условиях резкого обострения проблемы занятости и острого дефицита жилья предоставлять мигрантам работу и жилье, а также содействовать выезду наших соотечественников на работу за рубеж. Иначе говоря, чем является внутренняя и внешняя миграция для общества: благом или социальным злом? Ответ на этот вопрос имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, поскольку он касается одного из важнейших аспектов проблемы занятости, от решения которой во многом зависит успех осуществляемых в России реформ. Давайте вместе попытаемся разобраться в этом вопросе.

Добровольная миграция.

Внутренняя и внешняя трудовая миграция обусловлена острой необходимостью и поэтому носит во многом вынужденный характер. Дело в том, что наряду с избытком отдельных рабочих профессий и ростом безработицы в целом, имеется целый ряд пользующихся большим спросом вакансий, которые, несмотря на усилия работодателей, оказываются незаполненными местными работниками. Нет надежды на то, что эти вакансии смогут занять после соответствующей переподготовки "новые" безработные. Так, например, по данным Департамента труда и занятости Москвы к числу вакантных относятся следующие специальности: водители автобусов и грузового транспорта, слесари по ремонту автомашин, медицинские сестры, бухгалтеры, страховые агенты, дворники, милиционеры.

Не удалось также укомплектовать имеющиеся вакансии за счет других категорий местных работников. В результате (например, представители "Мосгортранса") привлекают нужных работников из различных городов Украины и других регионов. Именно в значительной степени за счет иностранной рабочей силы удалось обеспечить работу городского транспорта. Всего в Москве по данным Федеральной миграционной службы сейчас работают примерно 340 тыс. иностранцев (в том числе нелегальных мигрантов, хотя по заявлению мэра Москвы Собянина их около 2 млн.) В связи с необходимостью привлечения иностранной рабочей силы приходится учитывать и целый ряд других факторов и, в частности, ее рентабельность. Когда в конце 80-х годов попытались использовать вьетнамцев на работах, требующих невысокой квалификации, выяснилось, что сумма затрат на их обучение значительно превышает возможную отдачу от их работы. Стало очевидным также, что большинство их интересовала не столько сама работа, на которую они были приглашены, сколько скупка и перепродажа дефицитных товаров, в связи с чем возникало много конфликтных ситуаций.

Кроме того, никем и ничем не ограничиваемое перемещение вынужденных и добровольных переселенцев как в России, так и в СНГ в целом, часто приводит к избытку рабочей силы и к нежелательной для местного населения конкуренции со стороны приехавших. Так, к примеру, в Ингушетии на одного работающего приходится два беженца, официально получивших статус безработных. Много шахтеров с Украины работает на угольных шахтах в Ростовской области. Сложности во взаимоотношениях приезжих с коренными жителями возникают в основном из-за того, что украинцы готовы работать за мизерную по меркам российских рабочих заработную плату, но которая намного превышает их заработок на Украине.

Учитывая рост безработицы в России и все более ограниченное количество свободных рабочих мест, профсоюзные лидеры и местные рабочие обеспокоены возможным обострением конфликтной ситуации, особенно в период второго этапа экономических преобразований, которые будут сопровождаться банкротством многих предприятий и началом массовой безработицы. Поэтому профсоюзы и местные власти считают целесообразным привлекать к работе и использовать иностранною рабочую силу, обеспечив приоритетное право граждан России на занятие вакантных рабочих мест.

Таким образом, налицо классическая для западных стран ситуация противостояния местных и иностранных рабочих: первые боятся конкуренции и штрейкбрехерства со стороны иностранцев, вторые добиваются равенства своего положения по сравнению с местными работниками. И хотя для России до недавнего времени подобные явления не были характерны, но в условиях значительного роста безработицы конфликты между "своими" и "чужими" постоянно обостряются.

Особенно много проблем возникает из-за приезда в Россию и другие страны СНГ так называемых нелегалов. В основном это выходцы из Эфиопии, Афганистана, Ирака, Сомали и ряда других стран Азии и Африки. Пользуясь "прозрачностью" государственных границ, в последние годы в страны Содружества приехали сотни тысяч беженцев из этих регионов, которые также оказываются перед необходимостью устройства хотя бы на кратковременную работу

В Сибири и на Дальнем Востоке без какого- либо либо разрешения, т.е. незаконно, и часто без определенных занятий живет около 1 млн. китайцев. На химических, швейных и других предприятиях с тяжелыми условиями труда работают вьетнамцы, численность которых достигла 100 тыс. человек; на строительстве, в агропромышленном комплексе, на предприятиях легкой и текстильной промышленности в основном в Сибири и на Дальнем Востоке заняты также иностранные рабочие и специалисты из Болгарии, Югославии, Польши, Румынии, Венгрии, Чехии, Словакии, КНДР.

Учитывая, что ни правоохранительные органы, ни органы здравоохранения не в состоянии вести учет мест проживания, работы и состояния здоровья иностранных рабочих, в некоторых регионах возникла реальная угроза распространения инфекций и эпидемий. По некоторым данным, среди приезжих иммигрантов 30% больных (СПИД, туберкулез, гепатит и т.д.).

В ряде городов иностранные рабочие организуют голодные забастовки, причем особенно часто проводят их у здания Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Москве, требуя обеспечения их жильем, материальной помощью и настаивая на содействии их выезду в развитые страны. У многих российских предприятий возникают большие трудности с отправкой на родину тех иностранных рабочих, у которых истек срок контракта, в связи с резко возросшей стоимостью авиа- и железнодорожных билетов, оплатой морских контейнерных перевозок.

Краткое описание

Шумилов О.В., аспирант Всероссийской академии внешней торговли.

Внутренние правовые режимы миграции в качестве объекта международно-правового регулирования

В современном мире все больше вопросов внутренней компетенции государств интернационализируются, смещаются в сферу международно-правового регулирования.

Происходит такая интернационализация и в области миграции. Ни глобализация, ни интеграция невозможны, если не двигаться в сторону создания единого рынка труда и к унифицированным правовым режимам миграции.

Создание общего правового поля для миграции и труда имеет место на региональном уровне во всех интеграционных объединениях, в том числе и на пространстве Содружества Независимых Государств (СНГ).

Во внутреннем праве государств нормы, регулирующие миграцию, объединяются институтом под названием миграционное право, который входит в состав отрасли административного права с присущим ему методом публично-правового регулирования. Административным правом, среди прочего, в значительной степени определяется статус гражданина и иностранца, институт гражданства в целом.

В России в сфере миграции в качестве определяющих законодательных актов служат Законы: "О гражданстве Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О вынужденных переселенцах", "О занятости населения в Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О лицензировании отдельных видов деятельности" и др.

Одним из последних (по времени принятия) явился Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" 2006 г. Положения названных ранее Законов конкретизируются множеством подзаконных актов. Наличие мощного подзаконного регулирования - одна из особенностей рассматриваемого института.

Общая картина миграционных отношений состоит из ряда стадий, этапов, сторон <1>:

<1> См.: Васильева Л.Н. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М., 2006.

въезд/выезд из страны по соответствующим документам (заграничные паспорта и т.п.);
установление и оформление квот на въезд иностранцев в страну;
получение и предъявление визы;
получение/выдача приглашения на въезд;
прохождение пограничного контроля;
заполнение/оформление миграционной карты;
получение/выдача разрешения на временное проживание либо вида на жительство - для постоянного проживания;
ограничения в свободе передвижения (ПП N 754 от 11 октября 2002 г. и ПП N 470 от 4 июля 1992 г.);
допуск к труду, трудовой деятельности (и соответствующие ограничения).

Под трудовой деятельностью иностранца в Законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" понимается работа "на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)".

Государство гарантирует гражданам свободу выбора деятельности, профессии (специальности), вида и характера труда, защиту от безработицы, бесплатное содействие в трудоустройстве, информирование о положении на рынке труда, социальную поддержку и т.п. <2>. Трудовые мигранты пользуются большинством этих прав зачастую с ограничениями (например, в отношении торговли на рынках или торговли алкогольной и фармацевтической продукцией).

<2> См.: Чапек В.Н., Долгодушев В.А. Рынок труда. Ростов-на-Дону, 2005; Зинченко Н.Н. Правовое регулирование трудовой миграции в странах Европейского союза // Московский журнал международного права. 2004. N 2. С. 233 - 241.

Правительство России утверждает ежегодные квоты на въезд иностранцев в целях трудовой деятельности - по группам профессий и регионам" (см. ПП N 782 от 30 октября 2002 г.). Порядок подготовительной работы по определению квоты указан в Постановлении Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 29 апреля 2003 г. N 23.

До 2006 года указанная квота не распространялась на граждан СНГ (с которыми у России действует безвизовый режим), но в связи с проявившейся напряженностью в межнациональных отношениях на рынке труда в ноябре прошлого года были приняты соответствующие постановления Правительства РФ, которыми введены трудовые квоты для граждан СНГ. Одновременно срок действия многократных виз был сокращен со 180 дней до 90 (по стандарту европейских стран).

Серьезные обязанности в правоотношениях с трудящимися-мигрантами и с государством несут работодатели.

Федеральное регулирование во всех этих вопросах дополняется региональным - в субъектах Федерации. Так, в Воронежской области был принят и действует Закон "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области" 1995 г. <3>.

<3> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 416.

Именно данные вопросы и представляют тот объект регулирования, который в значительной степени подпадает под регулирование при помощи международно-правовых норм на пространстве СНГ. В последние 12 - 14 лет в странах СНГ были приняты специальные законы, посвященные правовому регулированию тех или иных сторон миграционных отношений <4>, среди которых такие: "О внешней миграции" (Киргизия, 2000 г.); "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" (Беларусь, 1993 г.); "Об иммиграции" (Беларусь, 1998 г.); "О миграции населения" (Казахстан, 1997 г.); "О правовом положении иностранных граждан" (Таджикистан, 1996 г.).

<4> См.: Кулматов Т.Ш., Сластунина О.А. Правовой режим перемещения граждан государств - участников СНГ // Журнал российского права. 2003. N 10. С. 109 - 121; Мицкевич А.В. Комментарий законодательства государств - участников СНГ о гражданстве. М., 1996; Рязанцев С. Труд мигрантов в СНГ: тенденции и проблемы // Мировая экономика и международные отношения. 2005. N 11. С. 65 - 69; Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. М., 2006.

В целом внутреннее миграционное право государств СНГ приближено и продолжает приближаться к аналогичным нормам в России. При этом явно обозначилась тенденция к сближению правовых режимов для иностранцев вообще и для иностранцев из стран СНГ.

В то же время существуют и определенные различия в миграционных режимах стран СНГ. Они касаются некоторых основ правового режима трудовой миграции (правил въезда, регистрации, допуска к профессиям), а также и отдельных нюансов: сроков, видов и компетенции государственных органов, наименования и статуса выдаваемых документов, соотношения законов и подзаконных актов и т.п.

На правовом обеспечении международных миграционных отношений отражаются и некоторые различия в государственных интересах отдельных стран СНГ <5>. Так, Россия - это преимущественно страна-импортер трудовых ресурсов, тогда как большинство стран СНГ - экспортеры рабочей силы (только Украину и Белоруссию можно отнести к государствам обеих групп) <6>.

<5> См.: Шумилов В.М. Категория "государственный интерес" в политике и праве (системно-теоретические и международно-правовые аспекты) // Право и политика. 2000. N 3. С. 4 - 17.
<6> См.: Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2003. С. 112.

Таким образом, внутренние миграционные режимы и законодательство в государствах СНГ представляют собой реальный объект для международно-правового регулирования с целью унификации.

Специальные договоры государств - участников СНГ по вопросам миграции

Представляется, что можно выделить несколько направлений международно-правового воздействия на внутренние режимы миграции в странах СНГ, а именно:

при помощи императивных универсальных международно-правовых норм о правах человека;
посредством многостороннего регулирования в рамках универсальных международных организаций, прежде всего Международной организации по миграции (далее - МОМ);
в рамках специальных многосторонних договоров государств - участников СНГ;
в рамках специальных двусторонних договоров между отдельными государствами - участниками СНГ;
прочие средства воздействия на указанные внутренние режимы.

Из числа актов универсального характера по правам человека миграционных аспектов касаются в той или иной мере Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <7>.

<7> См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995; Пожидаева М.В. Международная защита прав неграждан // Юрист-международник - International Lawyer. 2004. N 2; Саидов А.Х. Международное право прав человека. М., 2002; Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека // Практика Совета Европы. М., 1997.

В названной Декларации (документе "мягкого права") и в Пакте провозглашены, в частности, следующие нормы: право на равную защиту закона от какой бы то ни было дискриминации; право покидать любую страну, включая собственную, и возвращаться в свою страну; право на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, на защиту от безработицы.

Императивные нормы и принципы, содержащиеся в основополагающих актах о правах человека, послужили юридической основой, на которой строится миграционное законодательство стран СНГ и которая дает веские основания считать унифицированными правовые режимы миграции и труда. Расхождения в правовых режимах проходят по более глубоким "точкам" внутреннего права.

Интересно, что в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. имеется оговорка, разрешающая развивающимся странам определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые права лицам. В СНГ развивающейся страной официально является Туркменистан; следовательно, данное государство имеет право на специальный режим для иностранцев в миграционной сфере (и это следует принимать во внимание при организации правового обеспечения сотрудничества).

На универсальном уровне институциональной основой сферы миграции является Международная организация по миграции - МОМ, созданная в 1951 г. Большинство стран СНГ являются членами МОМ, а Россия и Туркменистан - наблюдателями.

МОМ - это межправительственная организация, занимающаяся проблемами миграции: управлением миграционными потоками, содействием обустройству и интеграции мигрантов в принимающих странах, оказанием миграционных услуг на международном уровне (подготовка к миграции, языковая подготовка, деятельность по информированию мигрантов, медицинское обследование, размещение, мероприятия, способствующие приему и интеграции; консультативные услуги по вопросам миграции и др.).

Нормотворческая сторона деятельности данной международной организации практически отсутствует, а главное для нее - оперативное оказание услуг государствам в сфере миграции. На это обстоятельство также следует обратить внимание в свете полезного опыта, который так или иначе мог бы быть применен внутри СНГ.

Среди специальных многосторонних соглашений по вопросам миграции на пространстве СНГ необходимо, в частности, выделить:

Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г.;
Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г.;
Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников СНГ 1996 г.;
Соглашение о порядке выезда граждан государств - участников СНГ в государства, не входящие в СНГ, и выезда из них 1997 г.;
Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.

Кроме того, в Уставе СНГ в качестве одного из основных направлений сотрудничества в экономической и социальной областях (ст. 19) зафиксировано "формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы".

В Соглашении о формировании единого экономического пространства (ЕЭП) 2003 г. предусмотрена "гармонизация законодательства Сторон" в необходимой для ЕЭП мере (ст. 2), а под "принципом обеспечения свободного движения рабочей силы" понимается "обеспечение беспрепятственного перемещения физических лиц государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в отношении третьих стран с учетом норм и принципов международного права и ВТО".

В Соглашении о формировании ЕЭП участвуют пока только Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина, но Соглашение открыто для присоединения других государств.

Предметную сферу Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. составляют важные положения, охватывающие наиболее "чувствительные" для сторон аспекты миграционных правоотношений, а именно: вопросы въезда, пребывания и выезда работников; признание документов, необходимых для трудовой деятельности; право государства на возвращение мигранта в его страну.

В большинстве вопросов утверждается приоритет внутреннего права и двустороннего регулирования, предусматривается применение национального режима (с исключениями из него).

Специальным институциональным механизмом в сфере миграции определен Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств СНГ (был создан специальным Соглашением 1992 г.).

После подписания указанного ранее Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ одобрила модельный законодательный акт "Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ" <8>, который представляет собой международный документ рекомендательного характера. В нем особо оговариваются ограничения на въезд: из-за ситуации на внутреннем рынке труда; по соображениям национальной безопасности; в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; для определенных категорий лиц, совершивших преступления, предусмотренные уголовным законодательством страны трудоустройства.

<8> См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1995. N 8.

В 2004 году Совет глав государств Содружества одобрил проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ (до сих пор не вступила в силу).

В названном международно-правовом документе имеются положения, касающиеся конкретных категорий мигрантов: так называемых "приграничных мигрантов", сезонных трудящихся, трудящихся не по найму и др. (ст. ст. 16 - 19). Предусматривается предоставление мигрантам национального режима по широкому спектру вопросов, что вряд ли несет большие выгоды России как стране - импортеру труда. Налицо расхождение между формально-юридической и материальной взаимностью.

В Соглашении о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. было закреплено право граждан государств СНГ въезжать и выезжать из своих стран, свободно передвигаться по территории государств СНГ без виз при наличии соответствующих документов.

Предусматривалось сохранение за государствами права на паспортный контроль и на иные меры защиты границ. Визы, которые были выданы государствами СНГ для въезда в третьи страны, должны признаваться другими государствами СНГ; граждане с такими визами допускаются для беспрепятственного транзита в третью страну.

Стороны договорились не выдавать визы иностранцам, въезд которым закрыт в любую из стран СНГ, а также вести централизованный учет таких иностранцев. Было принято решение обмениваться информацией о порядке оформления виз, консульских сборах, образцах паспортно-визовых документов и т.п.

Россия участвовала в этом Соглашении с 1992 г., но в 2000 г. вышла из состава его участников.

Думается, что формальная взаимность в правах и обязанностях, заложенная Соглашением, вновь пришла в противоречие с материальным несоответствием выгод, которые государства получают в результате действия Соглашения. Учитывая потоки мигрантов в Россию, на нашу страну легла основная тяжесть по контролю за потоками. Зачем в такой ситуации связывать себя многосторонними международно-правовыми нормами?

Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 г. предусматривает вопросы миграционного контроля, учета незаконных мигрантов и их депортации; обмен информацией; подготовку кадров для данной сферы; гармонизацию национального законодательства в области миграции.

В то же время Соглашение оставляет ряд пробелов. В нем, например, можно было бы гармонизировать отдельные аспекты миграционных отношений, например механизм депортации и т.п.

Среди специальных двусторонних договоров по вопросам миграции следует отметить группу типовых соглашений о трудовой деятельности и социальной защите граждан.

Указанные соглашения практически повторяют многие положения, которые включены в многосторонние договоры, не восполняя имеющиеся пробелы. Возможно, подобные соглашения необходимы в качестве подстраховочного регулирования: если та или иная страна выйдет из многостороннего соглашения, то она останется связанной аналогичными нормами двустороннего соглашения и наоборот.

Более того, круг участников многосторонних соглашений и сторон, связанных двусторонними соглашениями, не всегда совпадает. Это означает, что в миграционной сфере создано несколько разновидностей международно-правовых режимов - с различным составом участников и источников. Такое положение не может не сказаться на эффективности международно-правового регулирования.

Не исключено, что существование одновременно многосторонних и серии двусторонних соглашений с повторяющимися нормами - результат неустоявшейся и неустойчивой политики государств - участников СНГ. Государства пока еще не отдают себе отчета в том, какой метод регулирования является наиболее подходящим для них.

Очевидно, что наиболее разумным и целесообразным подходом было бы сочетание многостороннего и двустороннего методов регулирования, но тогда многосторонние соглашения должны задавать общие нормы и принципы, а двусторонние - детализировать их. В действительности этого нет.

Еще существует значительный ряд двусторонних договоров, касающихся миграционных отношений, а именно договоры: о правовом статусе граждан одного государства СНГ на территории другого государства СНГ; о равных правах граждан; о порядке приобретения гражданства; о правах национальных меньшинств, а также договоры политического и экономического характера (о дружбе и сотрудничестве; об экономическом сотрудничестве).

К проблематике миграции примыкают вопросы образования, медицинского обслуживания и т.п. В каждой из таких сфер на двустороннем уровне действуют свои типовые договоры и договорные положения.

Среди иных средств международно-правового воздействия на внутренние режимы миграции можно упомянуть решения органов СНГ. Так, в сентябре 2004 г. Совет глав правительств СНГ своим решением утвердил Концепцию межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников СНГ. Речь идет о более тесных связях между регионами государств СНГ.

В тексте названной Концепции особое внимание уделено сотрудничеству в сфере регулирования миграции населения и рынка труда (раздел II, пункт "ж"). В документе, в частности, намечены следующие меры: упрощение процедур иммиграционного контроля для населения приграничных территорий; разработка согласованных мер по регулированию миграционных потоков; учет особенностей рынка труда на приграничных территориях; заключение соглашений о приеме и возврате (реадмиссии) незаконных мигрантов и др.

На уровне концепций и программ дополнительно согласовываются государствами СНГ и некоторые вопросы противодействия незаконной миграции. Так, в сентябре 2004 г. Совет глав государств своим решением одобрил Концепцию сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции, а в августе 2005 г. - Программу такого сотрудничества на 2006 - 2008 гг.

В контексте изложенного ранее можно сделать некоторые выводы.

Внутренние миграционные режимы и миграционное законодательство стран СНГ, с одной стороны, постепенно унифицируются, но с другой - содержат много различий, пробелов, сильно дифференцированы. Единое правовое поле в данной сфере пока не сформировалось.

Действующий механизм международно-правового регулирования миграционных отношений на пространстве СНГ несовершенен и неэффективен. Он состоит из норм универсального и регионального характера.

При этом правовой режим в вопросах миграционных отношений для мигрантов из стран СНГ в целом оказывается более благоприятным, чем соответствующий режим для мигрантов из третьих стран.

На пространстве СНГ в сфере миграционных отношений ощущается нехватка в институционально-оперативном регулировании. Следует проработать вопрос о создании региональной международной организации по миграции, которая решала бы под эгидой России специфические вопросы, представляющие интерес для государств-участников СНГ (вопросы депортации/реадмиссии, борьбы с незаконной миграцией и т.п.).

Представляется, что России необходимо инициировать создание неправительственных международных организаций в области труда и миграции.

Система специальных двусторонних и многосторонних договоров по вопросам миграции на пространстве СНГ выстроена произвольно, хаотично, противоречиво. В действующих договорах много пробелов.

России не следует подписывать и/или ратифицировать многие специальные соглашения. Выход из некоторых договоров следует признать правильным, поскольку они не обеспечивают России материальной заинтересованности.

Таким образом, меняющийся характер взаимоотношений между Россией и государствами - участниками СНГ <9> настоятельно требует изменений и дополнений в механизме международно-правового регулирования сферы миграции.