Преобразование муниципальных образований не осуществляется по инициативе. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объединение муниципальных образований - это преобразование двух или более муниципальных образований, в результате которого преобразуемые муниципальные образования упраздняются, а на их территории создается новое муниципальное образование.

Объединение поселений осуществляется с согласия населения объединяемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из преобразуемых поселений делает невозможным объединение поселений.

Объединение муниципальных районов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Разделение муниципальных образований – это преобразование муниципального образования, в результате которого преобразуемое муниципальное образование упраздняется, а на его территории создается несколько (два или более) муниципальных образований.

Разделение поселения осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из образуемых поселений делает невозможным разделение поселения.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Изменение статуса городского поселения – это преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение наделяется статусом городского округа и выводится из состава муниципального района либо теряет статус городского округа и входит в состав муниципального района.

Изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, выраженного путем голосования, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного путем голосования.

Несогласие населения преобразуемого городского поселения или населения прилегающего района делает невозможным изменение статуса городского поселения.

Смысл данной нормы более чем очевиден: не дать крупным городским поселениям возможности выхода из состава района. Сложно предположить, что населения района позволит выйти из его состава городскому поселению, на территории которого почти всегда находится значительное количество организаций, значимых для районного бюджета. Кроме того, на территории города всегда находятся объекты инфраструктуры, отсутствующие в прилегающей сельской местности.

Оценивая в целом предлагаемую схему преобразования и изменения границ муниципальных образований, необходимо отметить следующее.

Фактически федеральный законодатель наделил муниципальные образования-поселения территориальной неприкосновенностью. Без согласия населения поселений нельзя произвести никакие значимые территориальные преобразования, включая передачу поселения в состав другого муниципального района. Исключение составляют случаи, связанные с изменением границ поселения за счет ненаселенных территорий, а также с передачей населенного пункта из состава одного поселения в состав другого. Между тем часть 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации предписывает лишь выявлять мнение населения при изменении границ муниципальных образований. Таким образом, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены дополнительные по отношению к Конституции Российской Федерации гарантии местного самоуправления.

В отношении муниципальных районов ситуация прямо противоположная. Мнение населения муниципального района фактически выявляется только в случаях выделения из состава района поселения и образования городского округа или включения в состав района поселения, ранее являвшегося городским округом. Представительный орган при всей его значимости, не в состоянии адекватно отразить мнение населения. Во-первых, представительный орган поселения не всегда избирается посредством прямых выборов. Во-вторых, вопросы об изменении границ района объективно не могут постоянно стоять на повестке дня. Поэтому избиратели, голосуя за того или иного кандидата, как правило, не оценивают его позицию по территориальному вопросу. В-третьих, даже если предположить, что избиратели отдавали голоса кандидату, имея ввиду в том числе и его позицию по территориальному вопросу, состав представительного органа отражает волеизъявление граждан на момент выборов, а не на момент, когда необходимо вывить мнение населения.

Принятое законодательное решение, разумеется, имеет свою логику. Проведение голосования в масштабах района – процедура в высшей степени затратная для соответствующих местных бюджетов, а значит, и для бюджета субъекта Российской Федерации, который будет вынужден прямо или косвенно учитывать данные расходы при предоставлении финансовой помощи. Однако открытым остается вопрос, является ли данная причина достаточной для несоблюдения требований Конституции Российской Федерации.

При изменении границ между субъектами РФ требования статей 12 и 13 закона не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 10 ФЗ).

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан , проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 13.2 закона). В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Преобразование муниципальных образований

Преобразованием муниципальных образований является (ст. 13 закона):

объединение муниципальных образований,
разделение муниципальных образований,
изменение статуса (городского поселения - в связи с наделением его статусом сельского поселения, городского округа либо лишением его статуса городского округа; сельского поселения - в связи с наделением его статусом городского поселения; городского округа - в связи с наделением (либо лишением) его статусом городского округа с внутригородским делением;
присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2003 г.. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение муниципальных образований

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение двух и более внутригородских районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Объединение двух и более муниципальных районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципльных образований

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном настоящим ФЗ.

территория субъекта РФ разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;
территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения - менее 3000 человек каждый);
законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, городских округов;
сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности сельского населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
административным центром муниципального района может считаться город (поселок), расположенный на территории городского округа, имеющего с муниципальным районом общую границу;
границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы городского округа, муниципального района - с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений (населенных пунктов), входящих в их состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, городского округа;
территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Изменение границ муниципального образования

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе:

населения;
органов местного самоуправления;
органов государственной власти субъекта РФ;
федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ городских округов , влекущее отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений , не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной п. 6 ч. 1 ст. 11 закона, после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

КонсультантПлюс: примечание.

Ст. 13 не применяется при изменении границ между субъектами РФ. В этом случае изменение границ, преобразование, упразднение муниципальных образований осуществляются в соответствии с законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 10 данного документа).

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.1-1. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

3.2. Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

3.3. Объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Каждый из объединившихся городских округов, объединившиеся городской округ и муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования.

4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона.

(см. текст в предыдущей редакции)

5.1. Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа.

6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

6.1. Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.

6.2. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.

6.3. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.

7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

(см. текст в предыдущей редакции)

Создание муниципальных образований. С принятием Закона об МСУ начался переходный период, в течение которого необходимо было обеспечить реализацию его положений. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 г. обязаны были определить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского и сельского поселений, городского округа и муниципального района в соответствии с требованиями федерального закона.

Принятые законы субъектов Российской Федерации определили статус и наименование каждого муниципального образования, расположенного на их территории, предусмотрели описание границ каждого муниципального образования, перечень населенных пунктов, входящих в состав территории поселений и определили территориальную организацию местного самоуправления в данном регионе.

Действующее законодательство предусматривает другую возможность создания муниципального образования. Граждане, которые проживают в населенном пункте, не имеющем статуса поселения и расположенном на межселенной территории, вправе выступить с инициативой о создании нового поселения (соответствующая инициатива оформляется решением схода граждан). Кроме того, предложение о создании поселения может исходить от органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Решение о создании поселения может быть принято, если оно будет одобрено представительным органом муниципального района, в состав которого входит межселенная территория.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов РФ, которые не должны вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района или в период кампании местного референдума.

Изменение границ и преобразование муниципальных образований.

Согласно ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Конституционное регулирование местного самоуправления России (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ) предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований. Изменение границ и преобразование муниципальных образований осуществляются законами субъекта РФ.

Инициатива принятия решения об изменении границ муниципальных образований или преобразовании муниципальных образований принадлежит:

1) населению (в порядке выдвижения инициативы о проведении местного референдума);
2) органам местного самоуправления;
3) органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) федеральным органам государственной власти.

Преобразование муниципальных образований осуществляется в форме:

объединения муниципальных образований;
разделения муниципальных образований;
изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации может оказывать влияние на территориальную организацию местного самоуправления в случае изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Одновременно осуществляется объединение городского поселения с городским округом.

Упразднение поселений допускается в случае одновременного наличия следующих условий:

1) территория, на которой находится поселение, относится к категории территорий с низкой плотностью населения;
2) численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек;
3) на сходе граждан, проживающих в поселении, принято решение об упразднении поселения;
4) инициатива упразднения поселения поддерживается решением представительного органа муниципального района, в состав которого входит поселение;
5) упразднение поселения осуществляется не в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, а также не в период кампании местного референдума.

Упразднение поселения оформляется внесением соответствующих изменений в закон субъекта РФ, которым определен состав и границы муниципальных образований. С инициативой об упразднении поселения, кроме жителей самого поселения, могут выступить органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ или федеральные органы государственной власти. Территория упраздненного поселения входит в состав муниципального района как межселенная территория.

Федеральный закон № 131 -ФЗ устанавливает, что преобразованием муниципальных образований является их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.

Необходимо отметить следующие проблемы, встречающиеся в практике преобразований муниципальных образований: в изменение статуса муниципальных образований.

Вопрос об изменении статуса муниципальных образований явился наиболее конфликтным. Основная причина такой ситуации заключалась в том, что в Федеральном законе № 131 -ФЗ не были установлены четкие критерии данного преобразования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131 -ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом.

Однако согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-п четко сформулирована правовая позиция, согласно которой такие критерии определения территории муниципального образования, как максимальная эффективность решения социально-экономических вопросов местного самоуправления, наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктуры, а также материально-финансовых ресурсов для деятельности органов местного самоуправления и ряд других, не могут быть использованы в законодательстве, поскольку в силу своей неопределенности допускают слишком широкую интерпретацию.

ПРИМЕР: В период с 2003 по 2005 г. в целом ряде субъектов РФ (Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях) территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. В Приморском крае обширные территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга на значительном расстоянии, получили статус городских округов - Уссурийский и Артемовский соответственно. Однако фактически, следуя логике Федерального закона № 131 -ФЗ, эти муниципальные образования должны были получить статус муниципальных районов, в составе которых находилось бы одно городское (города Артем и Уссурийск) и несколько сельских поселений. По мнению специалистов, основными факторами, которые определили создание городских округов на неурбанизированных территориях, были сохранение существовавшей до реформирования системы местного самоуправления и стремление сосредоточить ресурсы в одном центре.

Подобные преобразования вызвали негативную реакцию со стороны граждан и экспертного сообщества. Фактически такие преобразования носили характер"подгонки" района под признаки города с прилегающей зоной его развития. На практике, по сути, устанавливалась система одноуровневого местного самоуправлении, что шло в противоречие с концепцией Федерального закона № 131 -ФЗ.

В то же время в результате правовой неопределенности некоторые крупные города не получили статуса городского округа и вошли в состав муниципальных районов.

ПРИМЕР: Из-за правовых ограничений попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно ктерриториям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения все больше становятся урбанизированной зоной, статус городского округа не смогли получить Переяславский район Ярославской области и Шелеховский район Иркутской области. Несмотря на то что в марте 2007 г. в Шелехове и районе прошло голосование, на котором большинство жителей поселений высказались за создание городского округа, был отклонен третий законопроект о создании Шелеховского городского округа*, внесенный администрацией города. В настоящее время прорабатывается возможность образования единой администрации г. Шелехова и Шелеховского района в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 131 -ФЗ в 2010 г., согласно которым уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

По мнению многих специалистов, решение перечисленных проблем возможно путем закрепления большего числа видов правовых преобразований муниципальных образований в Федеральном законе № 131-ФЗ на основе четких критериев. Весьма актуально правовое закрепление порядка объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории, в городской округ. Такое преобразование возможно при определении ориентировочной численности населения (например, территория городского поселения составляет не менее половины (трети) территории всего муниципального района). Нецелесообразно вхождение сельских населенных пунктов в состав городского округа. При проведении данного преобразования необходимо получить согласие населения, т. е. жители каждого поселения, находящегося на территории муниципального района, должны проголосовать.

По мнению экспертов, в настоящее время насущна и обратная правовая возможность, т. е. разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Такое преобразование действительно имеет смысл для исправления ситуации, сложившейся в ходе реформы муниципально-территориального деления, результатом которой стало появление неоправданно большого количества городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях.

В качестве обязательных условий для преобразования городского округа в муниципальный район и входящие в него поселения эксперты предлагают руководствоваться следующими критериями:

· на территории городского округа находится не менее трех различных населенных пунктов;

· в самом городе проживает менее половины (либо трети) населения муниципального образования либо территория города как населенного пункта (т. е. в границах земель поселений) составляет менее половины (трети) территории муниципального образования.

И в этом случае преобразование должно осуществляться с учетом интересов территориально разбросанных населенных пунктов; О объединение и разделение городских округов.

Процессы урбанизации сопряжены со сращиванием городов, появлением городов-дублеров, вполне сопоставимых с инфраструктурной и экономической обеспеченностью. Некоторые эксперты считают, что в этом случае имеет смысл закрепление процедур объединения (двух и более) и разделения (на два и более) городских округов. Главным аргументом целесообразности здесь должно быть мнение населения городов. Для объединения необходимо предусмотреть голосование жителей каждого из объединяемых городских округов, для разделения - населения как каждого из городов в границах предполагаемых новых округов, так и населения всего существующего городского округа в целом; в укрупнение муниципальных образований.

По данным Минрегиона России, в настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в 23 304 муниципальных образованиях, большую часть из которых составляют сельские поселения.

Процесс реформирования территориальной организации местного самоуправление проходил в весьма сжатые сроки и на основе советской системы административно-территориального деления. Определенные предпосылки для развития такой ситуации создал Федеральный закон № 131 -ФЗ, положив в основу территориального деления муниципалитетов географические, а не экономические факторы. В результате было создано множество финансово и экономически несостоятельных территорий, особенно в сельской местности.

Основные процессы укрупнений проходили в Нижегородской, Костромской областях, Республике Башкортостан, других регионах. Нижегородская область - лидер процесса укрупнения муниципалитетов. По данным Минрегиона России, 2/3 сельских поселений, сократившихся в результате укрупнения в целом по России к концу 2010 г., прекратили существование в качестве муниципальных образований именно в Нижегородской области. Сокращение происходило главным образом за счет сельских поселений.

Среди основных причин проводимых территориальных преобразований можно назвать следующие:

· необходимость сокращения количества дотационных поселений, большей частью в сельской местности;

· уменьшение расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизация местных бюджетов;

· стремление выстроить структуру органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в размещении производства, трудовых ресурсов, транспортной сети, логистике; В исправление недочетов территориальной реформы 2004-2005 гг.

Тем не менее несмотря на положительные моменты объединения, особенно дотационных муниципалитетов, процесс этот неоднозначный, и здесь ни в коем случае нельзя допускать механическое укрупнение территорий в целях усиления ихуправ-ляемости или экономии материальных ресурсов. Так, поданным экспертов, в результате непродуманного объединения муниципалитетов органы местного самоуправления теряют свою бюджетную независимость: в 2011 г. 90% местных бюджетов финансировались бюджетами более высоких уровней.

Принимая во внимание, что в разряд оптимизируемых территорий зачастую попадают сельские территории, необходимо учитывать их специфику (традиции, уклад, ценности). Игнорирование данных факторов может привести к нарушению главных принципов муниципальной реформы: доступности власти и субсидиарности.