Становление поощрения государственных служащих в российской империи. Тема: Государственные служащие в дореволюционной России

по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX вв.»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

На правах рукописи

Квасов Дмитрий Александрович

Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX -начала XX вв.

Специальность: 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Москва 2005

Диссертация выполнена в Центре теории и истории права и государства Института государства и права Российской Академии Наук

Научный руководитель: Кандидат юридических наук,

профессор Ефремова H.H.

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Кандидат юридических наук, Кодан С.В.

Доктор юридических наук, профессор Куркин Б.Н.

Московский городской педагогический университет

Защита состоится «14» июня 2005г. в "" часов на заседании диссертационного совета Д. 002.002.07 по защите диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Институте государства и права РАН по адресу: 119992 Москва, ул Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН (Москва, ул. Знаменка, д. 10)

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат юридических наук, профессор

H.H. Ефремова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Россия определена Конституцией РФ как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.1

Переход к новым общественно-экономическим отношениям в последние полтора десятка лет, в целом, и изменения в порядке государственно-правового регулирования социального обеспечения, в частности, привели к обновлению пенсионного законодательства. Начало пенсионной реформы в России можно датировать 7 августа 1995г.2, когда были определены концептуальные основы реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Реформа еще не завершена.3 Многочисленные трудности, с которыми столкнулось государство и общество на уже пройденных этапах, доказывают, что поиск путей их

1 Конституция Российской Федерации п. 1,2 ст.7. М.Д004.

2 Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с юм. и доп. от 13 августа, 27 декабря 1996 г., 30 мая 1997 г.). Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа" начало реализации, "Законодательство", N 1,1997

3 Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным подходом к внедрению новых принципов. См ■ Постановление Правительства РФ от 20 мая 1998 г N 463 «О Программе пенс® ерацют» (с изменениями

преодоления диктует необходимость обращения к историческому опыту пенсионного обеспечения государственных служащих, комплексный и целенаправленный анализ которого будет, несомненно, полезен в деле совершенствования пенсионного законодательства.4

В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и сама по себе достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без должного внимания и анализа в отечественной историко-юридической науке.

4 См - Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.; Назаров A.C. Пенсионная реформа" правовые аспекты «Гражданин и право», J6 10,11 октябрь, ноябрь 2001г; Ершова В. В Новое пенсионное законодательство «Финансовая газета Региональный выпуск», № 17,18 апрель 2002г.; Рудичева Н.И. О государственной службе и отдельных статусных льготах ее субъектов" сравнительно-правовые характеристики. «Право в Вооруженных Силах», № 2, февраль 2004.

Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский5 и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами.6

5 См.: Бангыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф Государственная служба. М., 1999; Оболонский А.В Государственна* служба М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации-направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995, Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Свода Законов СПб., 1832, и др.

6 См Кожевникова Г.В Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В Законодательство Российской империи второй половины XIX -начала XX вв о гражданской государственной службе. Дисс канд. юр. наук Екатеринбург, 1998 и др

права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев7 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.

Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных касс» магистра математики Малешевского Б.Ф.8, бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.

В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, A.B. Михайлова, В.И. Мудракова,9 можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.

Таким образом, законодательство, регулировавшее пенсионное обеспечение государственных служащих в XIX в., оставалось до сих пор недостаточно исследованным, что на наш взгляд, усиливает

7 См. Андреевский ИБО наместниках, воеводах и губернаторах - СПб. 1864, Русское государственное право. - СПб. 1866, Градовский А.Д. Начало русского государственного права М., 1886; Коркунов НМ Русское государственное право СПб - 1909, Дюгамель К. Д Опыт государственного права Российской империи - СПб. 1833, Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров нз лучших законоучителей - СПб. 1819

" См Малешевский Б.Ф Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг

9См Столярова Е.Е Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации Под ред Мудракова В И М., 2002; Михайлов А В, Мудраков В И Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. M , 2001

аргументацию новизны и актуальности задач, поставленных в диссертации.

В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены, В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие пенсионное обеспечение чиновников земств и городского самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования.10

10 Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам Основными признаками общественной службы являлись безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство) Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и ливд, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т д.

законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.

Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации: ^

В основу исследования положены пенсионные уставы: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств, Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских чиновников; Орденские Статуты, Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, вошедшие в Свод законов Российской империи (в ред. 1832г.,

1842г., 1857г., с последующими изменениями вплоть до 1906г.), а также некоторые нормативные акты, содержащиеся в Полном Собрании Законов Российской империи (Собр. I - 1П).

В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. И, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.

Автором проанализирована юридическая природа пенсий и предложена классификация условий их назначения, форм и видов пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследована система государственного и негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Проведен сравнительный анализ права

наследования средств пенсионных накоплений в Российской империи и современной России.

Пенсия за выслугу лет;

Персональная пенсия.

В основу иной классификации видов пенсионного обеспечения положен статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму.

6. В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений. Это способствовало своевременной и полной выплате третных" пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.

"" Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным

дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект, предмет, цели и задачи, степень научной разработанности проблемы, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, методологическая и теоретическая основа исследования, источниковая база работы, ее научная новизна. Кроме этого, сформулированы основные положения, выносимые на защиту,

представлены сведения об апробации результатов исследования.

Глава первая: «Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века» состоит из трёх параграфов.

В первом параграфе «Гэсударственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация» проанализированы основные признаки, квалифицирующие понятие «государственный служащий», поскольку Российское законодательство XIX в. его не содержало, так же как и определение самой государственной службы.12

Наряду с «общегражданскими» чиновниками на службе у государства находились работники науки и просвещения, причем спектр должностей, занимаемых ими, был достаточно широк: от членов Академии Наук до лаборантов, от профессоров университетов до домашних наставников.13

Однако каждый гражданский служащий, независимо от того, занимал ли он пост министра или служил швейцаром придворного ведомства, находился в особых служебных отношениях с государством и был обязан подчиняться законодательству о службе, регулировавшему эти отношения.

Кроме того, в данном параграфе, на основании Табели о рангах, определявшей места в иерархии государственных служащих, приводится

12 См Градовский А Д, Андреевский И Е Указ соч, и др

" Свод законов Российской империи СПб, 1896 Т 3 Кн 1. С 338-510. К той же категории лиц Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях относил медиков, инженеров, работавших в учреждениях разных ведомств, работников средств связи и путей сообщения, послов и служащих в посольствах и миссиях, служащих жандармерии и полиции, волостных старшин, сельских старост, а также придворные чины и служащих при дворцах, актеров и служащих в императорских и казенных театрах, служащих музеев, благотворительных заведений и тд. Наконец, к государственным служащим относились священники, некоторые сотрудники военных ведомств, пограничной стражи, таможенной службы, морского ведомства и т д

14 Поступающий на государственную службу должен был удовлетворять следующим требованиям дворянское происхождение, либо наличие образования, достижение шестнадцати лет; безупречность репутации и да.

сравнительная таблица гражданских и военных чинов. Проводится сопоставление законодательства о государственной службе XIX в. и современного. Делается вывод о том, что современное российское законодательство воссоздало отчасти традицию, сложившуюся до революции 1917г. в классификации государственных служащих по рангам.15

Во втором параграфе «Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества» исследуется законодательное оформление, этапы становления и развития государственной службы, неразрывно связанные с формированием и укреплением централизованного государства.16

В Российской истории в силу геополитических и других причин государство всегда доминировало над обществом, и те, кто профессионально ему служил, неизменно выделялись государством из общей массы населения. Государственная служба, прежде всего, ассоциировалась со служением непосредственно императору, так как термины «Государь» и «Государство» были фактически равнозначны.

15 Федеральный закон от 27 июня 2004г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Указ Президента РФ опт 1 февраля 2005г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащий».

1 Особое внимание уделяется периоду царствования Петра I Рассматривается происхождение закона о государственной службе ХУШ века, то есть Табели о рангах, так как при Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой, что стимулировало служебное рвение чиновников Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, 24 января 1722 // ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3890.

Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение. См.: Ю Б Старилов «Служебное право», М, 1996. С.75.

В условиях развития абсолютизма законодательное оформление пенсиона служило усилению зависимости чиновничества от центральной власти. Этим обстоятельством обусловлено особое внимание автора к проблеме происхождения и развитию законодательства о государственной службе.18

Третий параграф «Становление пенсионного обеспечения в России» посвящен этапам развития, а также законодательного оформления пенсионного обеспечения.

Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления. Указ о единонаследии 1714г. обеспечил бывшим государственным служащим, а к ним можно отнести всех получавших поместья, так как они могли быть им пожалованы только за службу Государю, продолжение жизни с прежним материальным обеспечением.

Бесспорно, кормления нельзя воспринимать как пенсионное обеспечение в формально-юридическом смысле. Однако и до и после Указа о единонаследии во всех видах кормлений можно выделить общие условия назначения содержания после оставления службы. Определение размера содержания служилых людей или их вдов, зависело от качества и длительности службы. Это и еще некоторые факты косвенно свидетельствуют о взятых на себя государством обязательствах по обеспечению служивших ему и их семей.

В Морском уставе, утвержденном указом Петра 117 января 1720 года19 впервые законодательно закреплено положение о пенсионном обеспечении морских чинов. Кроме того, Уставом было введено различие между обеспечением вдов и сирот, которое, при выполнении определенных условий, составляло неотъемлемое право, и собственно пенсионным

" Установление пенсиона, а в последствии в развитие достаточно прогрессивного по тем временам пенсионного законодательства, связано не только с желанием государства сделать госслужащих еще более зависимыми, но и с необходимостью выделить госслужащих из общей массы путем проявления материальной заботы о лицах, посвятивших себя служению обществу.

" Морской Устав 1720г., га 4, ст.8. М„ 1996г.

обеспечением, зависевшим исключительно от «милости и благоусмотрения верховной власти». Расходы на обеспечение вдов и сирот финансировались из тех же источников, из которых производились выплаты жалованья.

Таким образом, «родоначальником» законодательного регулирования пенсионного обеспечения в России можно считать Петра I. На этом этапе пенсионное обеспечение носило сугубо государственный характер. Хотя обязанность по содержанию отставников и членов их семей преимущественно ложилась на города, деревни и монастыри. Позднее в России параллельно с государственной системой, получает развитие система негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Кардинальные изменения в процессе становления пенсионного законодательства в России можно отнести ко второй четверти XIX в.20

На основе анализа развития пенсионного законодательства автором выделены четыре периода:

1. Период с конца XV - начала XVIII вв. характеризуется натуральной формой пожизненного содержания в качестве материального вознаграждения за службу «на благо государства», как правило, без формально-юридического оформления (кормления).

2. Более четкие хронологические рамки второго периода 1720-1827гг. определены первым официальным упоминанием о пенсиях в денежном эквиваленте в Морском уставе и Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях государственным служащим.21 Он

20 Императором Александром I было дано высочайшее повеление образовать особый комитет из министров финансов, юстиции, внутренних дел, военного и морского для составления общего Пенсионного устава Завершена эта работа была уже при Николае I 6 декабря 1827 года он подписал «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» государственным (военным и гражданским) служащим и Указ Правительствующему Сенату «к приведению его в действие» с первого января 1828г «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» состоял из трех частей «Правил для назначения пенсий и пособий», «О пенсиях и пособиях вдовам и детям классных чиновников» и «О производстве пенсий и пособий». В нем было 107 статей. В последующие годы «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» был дополнен новыми положениями и к 1873 году состоял из 6-ти глав и 243 статей. Но наряду с Общим Уставом о пенсиях действовали так называемые Особенные уставы о пенсиях я пособиях по некоторым ведомствам

21 См. Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях. Т 3 Ки.2 Свод Законов Российской Империи ИПС «Законодательство России».

характеризуется принятием ряда законодательных актов, регулирующих пенсионное обеспечение государственных служащих по видам государственной, преимущественно военной, службы, а также отсутствием единообразия в подходе к условиям назначения пенсии по различным ведомствам и смешанной системой денежного и натурального содержания.

3. Третий период начинается с принятия первого пенсионного Устава 1827г. и завершается внесением в него изменений в 1853г. Он характеризуется фундаментальной для того времени и четко разграниченной (на основе Табели о рангах) нормативной базой, единым подходом к пенсионному обеспечению не только военных, но и гражданских служащих. Унификация условий назначения пенсий привела к существенному расширению круга лиц ее получавших. Невозможность казны отвечать в полном объеме по всем обязательствам во многом стала причиной внесения последующих изменений в законодательство о пенсиях. Сохранялась и натуральная форма пенсионного обеспечения. Параллельно с государственной системой пенсионного обеспечения получает развитие негосударственная форма пенсионного обеспечения государственных служащих.22

4. В 1853-1912 гг. происходит дальнейшее развитие законодательства. Четвертый период оканчивается годом внесения последних изменений в пенсионный Устав. Период характеризуется частыми изменениями, связанными со ставшей невероятно запутанной нормативной системой чинов и несоответствием ее практике занятия должностей. Вместе с тем, Устав 1912г. в целом увеличил размеры пенсий, причем в денежной форме. Натуральная форма поощрения сохранялась лишь в некоторых орденских пенсиях. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились следующие три пенсионные модели:

22 В основу Уставов эмеритальных касс положены основные принципы Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

Эмеритальная («эмерит» - выслуга, заслуга);

Действующая в соответствии с принципами страхования;

Сберегательно-вспомогательная.23

Кардинальные социально-политические изменения постимперского периода привели к тому, что система пенсионного обеспечения, как и другие правовые гарантии монархического государства, рухнула. В условиях новой государственности в процессе формирования кадрового состава Красной Армии, начала складываться новая система гарантий прав военнослужащих, уволенных с военной службы, что привело к созданию принципиально иной системы пенсионного обеспечения.

Глава вторая: « Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке» включает в себя четыре параграфа.

В первом параграфе «Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века» рассматриваются основные положения Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях, условия назначения государственных пенсий, приводится предлагаемая автором работы классификация существовавших на тот момент видов пенсий, по источникам правового регулирования и по субъектам правоотношений. Проводятся сравнения с пенсионным законодательством, действовавшим на тот момент в зарубежных странах.

Правила о пенсиях и единовременных пособиях определялись Государственным Уставом о пенсиях и единовременных пособиях, согласно которому получались пенсии и пособия основной массой служащих.24

23 Их доходы складывались из взносов участников, вычетов определенных процентов из жалования, помощи правительства и частных учреждений, а так же процентов с капиталов Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных принципов, в порядке обеспечения пенсионных прав Крайне важной оставалась проблема их финансовой устойчивости.

24 Пенсии и единовременные пособия за службу в некоторых местностях назначались по правилам,

изложенным в Положении об Особых Преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского В отдельных случаях по правилам Устава о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников

Назначение эмеритальных пенсий и пособий, а также пенсий и пособий из особых (учрежденных при некоторых ведомствах) пенсионных капиталов, производилось на основании Устава Эмеритальных Касс Гражданского Ведомства.25

Таким образом, все существовавшие на тот момент пенсии можно условно разделить на четыре вида:

1. Государственные пенсии и единовременные пособия, назначавшиеся за беспорочную службу согласно Уставу о пенсиях и единовременных пособиях и иных вышеприведенных Уставов;

2. Пенсии, назначавшиеся кавалерам орденов на основании Орденских Статутов;

3. Персональные пенсии, назначавшиеся именными Указами Императора за особые заслуги перед Отечеством.26

4. Негосударственные пенсии и пособия, назначавшиеся на основании Уставов эмеритальных, пенсионных и сберегательно-вспомогательных касс.

Условием назначения государственной пенсии чиновникам являлась беспорочная выслуга сроков, определенных второй главой Устава о пенсиях и единовременных пособиях. При получении увечья «во время действительного отправления своих обязанностей, или по причине внутренних тяжких и неизлечимых болезней, случившихся от усиленных трудов при исполнении служебных обязанностей», приведших к инвалидности, чиновник обеспечивался не только единовременным пособием или пенсией, но и имел право просить о призрении Комитет Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников.27

23 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи - СПб,1908 Т П1 Ч 2. Кн.2., ст. 4.

24 В основном это касалось чиновников высокого ранга, при этом Император лично определял размер пенсии.

27 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи. - СПб, 1908 ТШ

Кн.2., ст. 7.

Чиновники, приговоренные по суду к наказаниям, «соединенным с лишением или ограничением прав состояния, как и к исключению со службы или к отрешению от должности», лишались права на пенсию даже в том случае, если по «Высочайшему милосердию» были избавлены от присужденного им наказания.28

Иностранцы, состоявшие на государственной службе, даже те, кто не принимали присяги на подданство России или приняли ее после поступления на службу, не лишались права на пенсии и единовременные пособия.29

Согласно Уставу о пенсиях и единовременных пособиях: «Никто не может в одно время получать штатной, при отставке пожалованной, пенсии и жалованья по вступлении вновь на службу»,30 вместе с тем, допускалось совмещение некоторых видов пенсий с действительной службой.31

Во втором параграфе «Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века, (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров)» дается и анализируется определение «эмеритальной кассы», рассматривается компетенция органов управления, в частности Горного Совета и Горного Департамента, способы и порядок отчисления денег в эмеритальный капитал, а также инвестирование средств пенсионных накоплений.32

Равным образом лишались права на пенсию чиновники, бывшие под судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой наказания, лишающие права на пенсию, но освобожденные от следствия и суда силою Всемилостивейшего манифеста

м Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи. - СПб, 1908. Т. I Ч 2 Кн.2., ст. 9.

30 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи. - СПб., 1908 Т. I. Ч 2 Кн.2., ст. 14. прим.

31 Там же, ст. 15. Например, служащие учебного ведомства могли получать пенсию, состоя на службе. Кроме того, сохранялись пенсии, назначаемые за особые заслуги перед Отечеством, подобные случаи назначения пенсионов были характерны еще до принятия законов о пенсионном обеспечении, то есть до начала XIX в

32 Эмеритальная касса - это денежный фонд, образованный на средства обязательных отчислений из жалования государственного служащего, для выплаты пенсий и пособий чиновнику (после выхода его на пенсию) или его вдове и детям в случае смерти самого пенсионера

С одной стороны, существовал постоянный государственный контроль за деятельностью эмеритальных, страховых и сберегательно-вспомогательных касс, с другой - можно утверждать о формальной обособленности негосударственной пенсионной системы.

Так, например, согласно Уставу эмеритальной кассы «никакие новые постановления о пенсионных выдачах из государственного казначейства, или дополнения и изменения к Общему Пенсионному Уставу», автоматически «не распространяют своего действия на эмеритальную кассу Горных инженеров и не могут быть применяемы к Уставу».33 Изменения, дополнения или разъяснения правил деятельности эмеритальных касс могли вступить в действие только после рассмотрения их в законодательном порядке и утверждения императором.

Следовательно, положения Уставов эмеритальных касс были достаточно устойчивы и статичны. Неизменность их содержания гарантировала стабильность и придавала уверенность государственным служащим в будущем пенсионном обеспечении.

В третьем параграфе «Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров)у> рассматривается термин «делопроизводство» и дается сравнительный анализ делопроизводства в современных негосударственных пенсионных фондах и эмеритальных кассах XIX в. На его основе делается вывод о сходстве деятельности негосударственных пенсионных фондов и эмеритальных касс, принципов организации работы, ведения учета и предоставления форм отчетности.34

В четвертом параграфе «Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам

13 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи - СПб, 1908 Т I Ч 2 Кн 4.

34 См: Федеральный закон от 7 мая 1998г Л4 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (с изменениями от 2 декабря 2004г)

епархиального ведомства» рассматриваются условия назначения государственной пенсии или выдачи единовременного пособия священнослужителям (особому виду государственных служащих) и членам их семей. Особый интерес вызывают отдельные положения Устава епархиального ведомства. В них дополнительным условием для назначения пожизненной пенсии детям государственных служащих могла стать «совершенная бедность».35 Вводимый Уставом новый пункт в перечне являлся достаточно расплывчатым, вместе с тем, данная новация при назначении пенсии служила дополнительной гарантией прав на социальное обеспечение священнослужителей и псаломщиков. По-видимому, отсутствие вышеприведенного положения в других Уставах свидетельствовало о малообеспеченное™ священнослужителей в сравнении с другими государственными служащими.

Глава третья: «Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия» рассматривается материальное обеспечение семьи в случае смерти государственного чиновника, как один из элементов системы пенсионного обеспечения в XIX в. Среди государственных служащих доля женщин в XIX в. была ничтожна.36 В основном мужчина являлся единственным кормильцем в семье, и после его смерти вдова и дети могли остаться без средств к существованию. Однако права семьи российского чиновника были достаточно четко регламентированы и защищены. Даже не получив государственную пенсию по потере кормильца семья служащего могла рассчитывать на

35 По мнению автора, данное положение позволяет провести аналогию с условием назначения социальной пенсии по законодательству РФ о пенсиях по государственному пенсионному обеспечению Федеральный закон от 15 декабря 2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изменениями от 22 августа 2004г) пп 5., п. 1, ст. 4. и п. 1, ст. 11

к При приеме на государственную службу предпочтение отдавалось лицам мужского пола. Женщин принимали на службу с ограничениями и только по некоторым ведомствам: почтово-телеграфному, учебному, медицинскому и путей сообщения.

материальную помощь из эмеритальной кассы.

Второй параграф «.Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации» посвящен правовому регулированию выплат средств пенсионных накоплений правопреемникам, а также критическому анализу соответствующих «новелл» современного пенсионного законодательства.

По законодательству Российской империи размер получаемого семьей содержания напрямую зависел от доли пенсионных отчислений и стажа государственной службы. Все вопросы правопреемства по выплатам пенсионных накоплений, были четко определены, что создавало дополнительный стимул и придавало уверенность в том, что денежные средства не пропадут, и семья их получит в любом случае. Тогда как в российском законодательстве не урегулирован момент перехода права собственности на средства пенсионных накоплений, не определен круг наследников и процедура включения этих средств в наследственную массу. Вместе с тем, ответственность за распоряжение средствами пенсионных накоплений, являющихся по Федеральному закону № 111-ФЗ собственностью Российской Федерации, перекладывается на граждан.37 Кроме того, государство устранилось от гарантий за сохранность средств пенсионных накоплений в отношении накопительной части трудовой пенсии.

К положительным моментам современной пенсионной системы можно отнести проведенную индивидуализацию средств пенсионных накоплений, то есть введение отдельных счетов на каждого налогоплательщика.38 Однако в Уставах эмеритальных касс требование к такому учету было предъявлено

37 Согласно Федеральному закону от 24 июля 2002 г № 111 -Ф3 «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерацию» (в редакции от 28

декабря 2004г) ст 5 Средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации " Федеральный закон от 1 апреля 1996 г № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (с изменениями от 31 декабря 2002г.)

изначально, а индивидуализация в современном пенсионном законодательстве появилась 1996г.

Третий параграф «Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах» посвящен сравнению пенсионного законодательства таких стран как: Австрия, Англия, Бельгия, Германия, Италия, Франция и Швеция. Анализируя условия назначения пенсии, сравнивая виды и формы, можно сделать вывод о том, что Российское пенсионное законодательство было одним из наиболее развитых на тот момент, и Российская империя стремилась к постоянному совершенствованию своих пенсионных законоположений, учитывая ошибки и опыт других стран.

В заключении сформулированы итоги исследования и сделаны обобщающие выводы, отмечено влияние дореволюционного российского пенсионного законодательства на развитие современного пенсионного права.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1.«0 некоторых аспектах правового регулирования социального обеспечения госслужащих России в XIX веке». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (ТУ), МСХА, ЛНАУ 24-25 июня 2003г. Москва-Луганск 2003. С. 5-13. 0,5 п.л.

2.«К вопросу о правах семей российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (1 ТУ), МСХА, ЛНАУ 5-6 января 2004г. Москва-Луганск 2004. С. 38-46. 0,5 п.л.

3. «Сравнительный анализ некоторых аспектов делопроизводства и отчетности в эмеритальной кассе XIX века и современных негосударственных пенсионных фондах (на примере эмеритальной кассы

Горных инженеров)». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (ГТУ), МСХА, ЛНАУ 5-6 января 2004г. Москва-Луганск 2004. С. 48-56. 0,5 п.л.

4. «К вопросу о назначении пенсии и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (ГТУ), МСХА, ЛНАУ 11-12 января 2005г. Москва-Луганск 2005. С. 29-38. 0,6 п.л.

5. Пенсия как привилегия госслужащих в XIX веке. Тезисы доклада. Восемнадцатые международные Плехановские чтения (4-7 апреля 2005г.) М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2005г. С.178. 0,1 п.л.

Отпечатано в типографии Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова Заказ №59 Тираж 100 экз.

РЫБ Русский фонд

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Введение.3-14 стр.

ГЛАВА 1. Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века.

1. Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация.15-29 стр.

2. Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества.30-40 стр.

3. Становление пенсионного обеспечения в России.41-67 стр.

ГЛАВА 2. Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке.

1 .Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века.68-90 стр.

2. Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров).91-97 стр.

3. Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров).98-109тр.

4. Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства.110-122стр.

ГЛАВА 3. Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением.

1. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия.123-134 стр.

2. Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации.135-150 стр.

3. Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах.151-156 стр.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX вв."

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.1

История последних и является объектом настоящего исследования, поскольку успех современной пенсионной реформы во многом зависит от творческого осмысления и использования отечественного опыта законодательного регулирования системы пенсионного обеспечения.

Переход к новым общественно-экономическим отношениям заставил пересмотреть ряд вопросов, связанных с социальным обеспечением, в том числе, начались кардинальные изменения в пенсионном законодательстве. Первую попытку начать пенсионную реформу в России можно датировать 7 августа 1995г., когда вышло постановление Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причина крылась в крайней инертности процесса согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов.

См.: п. 1,2 ст.7. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993г. М.2004.

2См.: Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с изменениями от 30.05.1997)

В первом полугодии 1997 года была подготовлена новая «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурное обсуждение, но л официально не была утверждена.

Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Эта Концепция также не имела конкретно прописанных механизмов, пришлась на период смен правительств (Кириенко - Примакова - Степашина - Путина) и забуксовала.4

Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов (куратор - Михаил Дмитриев).5

В октябре 2000г. на заседании Правительства РФ эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания (сроки переходного периода, величины отчислений и т.п.).6

7 февраля 2001г. в Кремле под председательством Президента России прошло совещание, посвященное реформированию пенсионной системы РФ, ставшее по существу фактической отправной точкой для подготовительной фазы реформы.

Реформа пенсионной системы продолжается по настоящий момент. Далеко не все проходит столь гладко, как бы хотелось. На разных этапах реформы современная Россия сталкивается с многочисленными

3 См.: Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство", N 1, 1997.

4 См.: Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин и право", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2001 г.

5 См.: Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

7 См.: Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004 г.) непредвиденными трудностями, преодоление которых невозможно без учета исторического опыта пенсионного обеспечения. Если обратиться к прошлому нашей великой державы, то мы можем почерпнуть много интересных фактов, которые при условии комплексного и целенаправленного изучения могут существенно облегчить стоящие перед современной пенсионной системой сложнейшие задачи.

Вышеуказанные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящего исследования, обращенного в первую очередь к историческому наследию российской правовой мысли, правоустановительной и правоприменительной практики в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения отдельных категорий населения. Эффективность функционирования правовых норм, регулирующих отношения по поводу пенсионного обеспечения, зависит от учета ряда социально-экономических и политических факторов, проанализировать которые и призвана в известной мере историко-правовая наука в целом и данное диссертационное исследование, в частности.

Так же актуальным с точки зрения научного исследования является историко-генетический подход к рассмотрению поставленных в диссертационной работе задач. По своей сути, в данном аспекте, он является инновацией, так как при помощи вышеуказанного метода до настоящего момента не был проведен анализ законодательства Российской империи по вопросам пенсионного обеспечения.

Степень разработанности проблемы.

В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и, сама по себе, достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без должного внимания и анализа в отечественной историко-юридической науке.

Историография российской истории XIX в. характеризуется и ещё одним свойством. Изучение и осмысление проблем указанного периода до недавних пор предопределялось не только научными обстоятельствами (анализом документального наследия, архивных и нормативных источников и т.п.), но и высокой степенью идейно-политической ангажированности научных исследований. Поэтому состояние и сами принципы научных подходов к исследованию проблем чаще предопределялись их идеологическим видением. Задачи современной юридической науки обуславливают необходимость их обновления.

А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами.9

Хотелось бы обратить внимание, на отсутствие должного интереса к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР, что подтверждается отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее. В зарубежной западной литературе, напротив, можно обнаружить весьма обстоятельный анализ вопросов истории развития государственной службы в России.10

8См.: Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Оболонский A.B. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995; Сперанский M.M. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб., 1832, и др.

9 См.: Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс. канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В. Законодательство Российской империи второй половины XIX -начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998 и др.

10 См.: Bilinsky A. Der sowietische öffentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts // ROW. 1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der öffentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht, RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu besonderen Fragen des öffentlichen Dienstes in den

Однако, несмотря на то, что вопрос о статусе государственного служащего, как в дореволюционный период, так и в настоящее время является в известной мере освещенным, такой юридически значимый его аспект, как законодательство о пенсионном обеспечении чиновничества, остается до сих пор практически неисследованным.

Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев11 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.

1 2 касс» магистра математики Малешевского Б.Ф. , бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но sozialistischen Staaten // Studienkommission fur die Reform des öffentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des öffentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) / Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, С. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 // Einparteiensystem und bürokratische Herrschaft in der Sowjetunion / Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevölkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates // ibid. S. 1413 (1487-1492); Nienhaus U. D. Revolution und Bürokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des öffentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches / Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

11 См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб. 1864, Русское государственное право. - СПб. 1866; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. M., 1886; Коркунов Н.М. Русское государственное право СПб. - 1909; Дюгамель К. Д. Опыт государственного права Российской империи. - СПб. 1833; Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров из лучших законоучителей. - СПб. 1819.

12 См.: Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг. преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.

В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, A.B. Михайлова, 11

В.И. Мудракова, можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.

Предметом настоящего исследования являются - общественные отношения в сфере социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, урегулированные нормами законодательства Российской Империи.

Объектом является система нормативно-правовых актов, регулирующая пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи, сложившаяся в Российской империи в период XIX -начала XX вв.

В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы, заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены. В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы. Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие

13См.: Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы. // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. Под. ред. Мудракова В.И. М., 2002; Михайлов A.B., Мудраков В.И. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М., 2001. пенсионное обеспечение чиновников земств и городского самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования.14

Особенная трудность в проведении данного анализа была связана с тем, что, несмотря на систематизацию нормативных актов, завершенную в Своде законов Российской империи, пенсионное законодательство того времени не было не только кодифицировано, но и даже не собрано в одном томе Свода законов Российской империи. Его нормы, расположенные в томах Свода законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.

Цель диссертационного исследования: выявление закономерностей и особенностей процесса становления и развития пенсионного законодательства об обеспечении государственных служащих и членов их семей в XIX - начале XX вв.

Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации:

1. Дать комплексный анализ пенсионного законодательства XIX - начала XX вв., с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития.

2. Определить условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей по законодательству Российской империи.

14 Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам. Основными признаками общественной службы являлись: безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство). Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и лица, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т.д.

3. Установить сходства и различия систем государственного и негосударственного пенсионного обеспечения в XIX - начале XX вв.

4. Провести историко-правовой сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в дореволюционной и современной России.

Источниковая база исследования.

В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. 11, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой первый в отечественной историко-юридической литературе опыт обобщающего комплексного исследования истории зарождения, оформления и развития пенсионного законодательства в России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления, поскольку они назначались не только за выполнение определенных обязанностей в период несения службы, но с учетом прошлых заслуг и после ее окончания. Характерно, что даже после введения в Российской империи пенсионного обеспечения, выраженного в денежном эквиваленте, достаточно долго применялась смешанная система денежного и натурального пожизненного содержания.

2. Пенсионное обеспечение изначально устанавливалось как привилегия исключительно государственных служащих, в чем проявлялась забота государства о них. Первыми право на пенсионное обеспечение получили военнослужащие в силу особой значимости этого вида государственной службы.

3. Правовое регулирование пенсионного обеспечения в России XIX в. было достаточно детализированным в сравнении с пенсионным законодательством зарубежных европейских государств того времени. Так, например, нормативно-правовыми актами были урегулированы даже такие отношения как наследование средств пенсионных накоплений, учет этих средств на индивидуальных счетах и др. Несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта о пенсионном обеспечении государственных служащих в России в XIX в., действующая система нормативно-правовых актов достаточно четко закрепляла общие принципы, условия назначения пенсий и виды пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей.

4. Право на пенсионное обеспечение давала «служба Государю». Законодательством Российской империи определялись следующие виды пенсии:

Пенсия за выслугу лет;

Пенсия по инвалидности (получение увечья);

Пенсия по случаю потери кормильца;

Персональная пенсия.

В основу данной классификации видов пенсионного обеспечения положены условия назначения пенсии, а в основу иных классификаций статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования.

5. В рассматриваемый период сложилась как государственная, так и негосударственная система пенсионного обеспечения государственных служащих. Несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности эмеритальных касс.

6. В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений.

Это способствовало своевременной и полной выплате третных15 пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.

7. Современные «новеллы» в пенсионном законодательстве РФ, такие как персональный учет, накопительная часть пенсии и др., довольно успешно использовались уже в XIX в., что создает возможность для реального учета и использования накопленного опыта.

Теоретическая значимость исследования. Основные правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.

Значимость исследования повышается проведенным сравнительным анализом сходств и различий в правовом регулировании современным законодательством тех наиболее важных сторон пенсионных отношений, которые регламентировались законодательством дореволюционной России.

Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный, обобщенный и проанализированный в диссертации материал может быть использован для дальнейшего исследования истории пенсионного законодательства, в процессе преподавания истории отечественного государства и права, а также соответствующих спецкурсов. Так, материалы работы могут использоваться преподавателями в лекциях и на семинарских занятиях по юридическим и историческим дисциплинам в целях углубления знаний студентов.

15 Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным.

Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при разработке изменений и дополнений к действующему пенсионному законодательству и для дальнейшего развития правовых основ государственного и негосударственного пенсионного обеспечения.

Структура работы обусловлена поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Квасов, Дмитрий Александрович, Москва

Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить, что исходя из поставленных целей данной работы на основе представленного материала, автором были сделаны следующие выводы.Законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье.Современное российское законодательство вернулось к существовавшей еще до революции 1917 г. классификации служащих на основе рангов, количество которых даже превзошло то, что было в Российской империи. Однако, вводя систему квалификационных разрядов, законодатель оставил многие связанные с ними вопросы открытыми. Например, несоответствие количества квалификационных разрядов и категорий государственных должностей, которое может создать проблемы при замещении служащими должностей. В дореволюционной России этот вопрос был урегулирован посредством разделения должностей на четырнадцать классов, соответствующих четырнадцати чинам Табели о рангах. Приведенные данные позволяют утверждать, что современное законодательство классификации государственных служащих по признаку их квалификации нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.Законодательное оформление, этапы становления и развития государственной службы, были неразрывно связанны с формированием и укреплением централизованного государства. В Российской истории в силу геополитических и других причин государство всегда доминировало над обществом, и те, кто профессионально ему служил, неизменно выделялись государством из общей массы населения. Государственная служба, прежде всего, ассоциировалась со служением непосредственно императору, так как понятия «Государь» и «Государство» по сути совпадали. Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору государственных служащих.В условиях развития абсолютизма, как известно характеризирующегося развитым бюрократическим аппаратом, законодательное оформление пенсиона служило усилению зависимости чиновничества от центральной власти.На основе анализа развития пенсионного законодательства автором выделены четыре периода: Период с конца XV - до начала XVIII вв. характеризуется натуральной формой пожизненного содержания в качестве материального вознаграждения за службу «на благо государства», как правило, без формально-юридического оформления (кормления).Более четкие хронологические рамки второго периода 1720-1827гг.определены первым официальным упоминанием о пенсиях в денежном эквиваленте в Морском уставе и Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях государственным служащим. Он характеризуется принятием ряда законодательных актов, регулирующих пенсионное обеспечение государственных служащих по видам государственной, преимущественно военной, службы, а также отсутствием единообразия в подходе к условиям назначения пенсии по различным ведомствам и смешанной системой денежного и натурального содержания.Третий период начинается с принятия первого пенсионного Устава 1827г. и завершается внесением в него изменений в 1853 г. Он характеризуется фундаментальной для того времени и четко разграниченной (на основе Табели о рангах) нормативной базой, единым подходом к пенсионному обеспечению не только военных, но и гражданских служащих.Унификация условий назначения пенсий привела к существенному расширению круга лиц ее получавших. Невозможность казны отвечать в полном объеме по всем обязательствам во многом стала причиной внесения последующих изменений в законодательство о пенсиях. Сохранялась и натуральная форма пенсионного обеспечения. Параллельно с государственным пенсионным обеспечением получает развитие вид негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих.Четвертый период (1853-1912 гг.) характеризуется дальнейшим развитием пенсионного законодательства, далее остававшимся статичным до конца империи, и оканчивается годом внесения последних изменений в пенсионный Устав, связанных со ставшей невероятно запутанной нормативной системой чинов и несоответствием ее практике занятия должностей. Вместе с тем, Устав 1912г. в целом увеличил размеры пенсий, причем в денежной форме. Натуральная форма поощрения сохранялась лишь в некоторых орденских пенсиях. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились следующие три пенсионные модели: эмеритальная («эмерит» - выслуга, заслуга); действующая в соответствии с принципами страхования; сберегательно-вспомогательная.Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных моментов, в порядке обеспечения пенсионных прав. Крайне важной являлась проблема финансовой устойчивости их деятельности.Законодательством Российской империи определялись следующие виды пенсии исходя из условия их назначения: за выслугу лет, по получению увечья (инвалидности), по потери кормильца и персональная пенсия, назначаемая по особенному распоряжению императора. В основу иной классификации видов пенсионного обеспечения положен статус субъекта, представленного к назначению пенсии и единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования. Пенсии выплачивались как за счет казны, так и за счет отчислений самих служащих через эмеритальные кассы. При получении увечья во время исполнения служебных обязанностей, либо получении государственных наград, источниками пенсионного обеспечения мог стать инвалидный капитал Александровского Комитета или пожизненное владение вотчиной на основании Орденских Статутов.Одним из основных условий назначения государственной пенсии по Общему уставу о пенсиях и единовременных пособиях была выслуга лет и беспорочная служба. Сроки выслуги в течение исследуемого периода изменялись от 20 до 35 лет, но положение о «непорочности» службы действовало непреложно. Чиновник утрачивал право на пенсию от государства при своем противоправном поведении. И поскольку пенсия была привилегией именно государственных служащих, а для многих чиновников и единственным средством к существованию в старости, то был определенный стимул служить честно.В основу всех особенных (ведомственных) пенсионных Уставов были положены принципы Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях. Однако можно утверждать, что имелись некоторые существенные отличия, которые, отражали определенную специфику службы. Вводимое Уставом о пенсиях и единовременных пособиях священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства новое основание для получения пенсии, «совершенная бедность», яркое подтверждение тому, что государство даже среди общей массы государственных служащих выделяло определенные менее защищенные категории, и старалось таким образом поддержать достойное существование их и их семей.Так же следует отметить определенную гибкость государственной системы пенсионного обеспечения и ее законодательного регулирования, которая позволяла работать на некоторых должностях, с одновременным получением ранее назначенной пенсии. Возможность в определенных законом случаях сохранить право на дополнительную пенсию от государства Параллельно с государственной системой пенсионного обеспечения развивалась негосударственная. У эмеритальных касс, как и у современных негосударственных пенсионных фондов в сфере отчетности и делопроизводства несомненно гораздо больше сходства, нежели различий.Распоряжение денежными средствами эмеритальных касс было достаточно жестко регламентировано как Уставом, так и внутренними правовыми актами. Распоряжаться денежными средствами эмеритальных касс мог только Совет - коллегиальный орган. Его деятельность была подконтрольна правительству.Сравнив деятельность эмеритальных касс и негосударственных пенсионных фондов, хотелось бы отметить, что, по мнению автора, необходимо усилить контроль государства за инвестиционной деятельностью последних, что явилось бы дополнительной и весьма существенной гарантией успешной деятельности негосударственных пенсионных фондов. Не стоит ограничиваться указанием в законе процента о допустимых нормах инвестирования средств в ценные бумаги, необходимо работать с каждым фондом индивидуально. Усиление контроля государства за деятельностью негосударственных пенсионных фондов требуется в связи с нестабильностью современной экономической ситуации. Такие меры будут способствовать не только упрочнению финансового положения негосударственных пенсионных фондов, но и повысят уровень материальной обеспеченности участников негосударственных пенсионных фондов.Одним из элементов системы пенсионного обеспечения в XIX в.являлись права членов семьи российского чиновника на государственные и эмеритальные пенсии и пособия. Права семьи российского чиновника были достаточно четко регламентированы и защищены. Даже не получив государственную пенсию по потере кормильца семья служащего могла рассчитывать на материальную помощь из эмеритальной кассы.По законодательству Российской империи размер получаемого семьей содержания напрямую зависел от доли пенсионных отчислений и стажа государственной службы. Все вопросы правопреемства по выплатам пенсионных накоплений, были четко определены, что создавало дополнительный стимул и придавало уверенность в том, что денежные средства не пропадут, и семья их получит в любом случае. Тогда как в российском законодательстве не урегулирован момент перехода права собственности на средства пенсионных накоплений, не определен круг наследников и процедура включения этих средств в наследственную массу.Вместе с тем, ответственность за распоряжение средствами пенсионных накоплений, являющихся по Федеральному закону № 111 -ФЗ собственностью Российской Федерации, переьсладывается на граждан.Кроме того, государство устранилось от гарантий за сохранность средств пенсионных накоплений в отношении накопительной части трудовой пенсии.К положительным моментам современной пенсионной системы можно отнести проведенную индивидуализацию средств пенсионных накоплений, то есть введение отдельных счетов на каждого налогоплательщика. Однако в Уставах эмеритальных касс требование к такому учету было предъявлено изначально, а индивидуализация в современном пенсионном законодательстве появилась лишь 1996г.На основе анализа зарубежного пенсионного законодательства в целом можно сделать вывод о том, что общим основанием назначения пенсии являлась государственная служба. Условием назначения пенсии была выслуга в основном от тридцати до сорока лет, кроме того, указывался предельный возраст для занятия должностей на государственной службе 60 - 65 лет.Порядок назначения пенсии и основания для отказа был урегулирован в законодательстве европейских стран по разному, в зависимости от социально экономических и политических условий. Анализируя виды, формы, размер пенсионного содержания служащих и гарантии членам их семьи, можно сделать вывод о том, что Российское пенсионное законодательство было наиболее полным. Законодатель стремился к постоянному совершенствованию пенсионных законоположений, учитывая ошибки и опыт других стран. Уровень гарантий, закрепленный в нормативных актах о пенсионном обеспечении российского чиновничества, был значительно выше, так как законодательно были урегулированы не только положения о назначении государственных, но и эмеритальных пенсий.В советский период система пенсионного обеспечения была построена на принципиально иных основаниях, преемственность в развитии законодательства о пенсионном обеспечении была нарушена.Основные правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на регламентацию сложившейся системы социального обеспечения и на разработку новых положений без учета дореволюционного опыта пенсионного обеспечения.К сожалению, в настоящее время социальное обеспечение не только государственных служащих, но и всего остального населения недостаточно по объему и предоставляемым гарантиям. Проблема достойного и гарантированного пенсионного обеспечения стоит очень остро в современной России. В рамках диссертационной работы, посвященной истории пенсионного обеспечения, невозможно рассмотреть и проанализировать все существующие на данный момент проблемы пенсионной системы. Вместе с тем, к сожалению, нетрудно заметить, что вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих в дореволюционной России были урегулированы значительно качественнее, чем в настоящее время. Безусловно, это конечно же не касается всех аспектов современного пенсионного законодательства, автор же попытался выделить пробелы, которые отсутствовали в XIX в. и те, в которых современное законодательство уступает прошлому.АРХР1ВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ И ФОНДЫ. Российский государственный архив древних актов (г.Москва):

1. Переписка разных лиц. Ф. 11.2. Дела, касающиеся до образования различных государственных учреждений.3. Записка Чарторыйского Ф.1278. оп 1. ед. хран. 13.Российская государственная библиотека - Отдел рукописей г.Москва):

4. Бумаги по законодательству. Ф. 1342.СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ИСТОЧШЖОВ

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX вв.»

1.Акаев A.A., Плоских В.М. Горная царица Курманджан и ее время. «Бишкек». АРХИ. 2003.

2. Андреевский И.Е. Русское государственное право. СПб., 1866.

3. Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. Спб. 1864.

4. Антокольская М.В. Лекции по семейному праву. М.: Юрист, 1995.

5. Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочих и служащих (исторический очерк). М. 1958.

6. Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалерам четырех Российских императорских орденов. СПб. 1814 г.

7. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Гос. юрид. академии, 1995.

8. Бардах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной власти в России // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург. 1995.

9. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

10. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4.

11. Бельский К.С., Гришковец A.A. О библиографическом перечне книг по вопросам государственной службы, изданных на русском языке в XIX XXвеках // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

12. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб. 1913.

13. Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Малый энциклопедический словарь. По изд. 1896г. М. 1994.

14. Валуев П.А. Дневник П.А, Валуева министра внутренних дел: в 2-х т. /Под ред. Зайоничковского П.А. М.: Наука, 1961.

15. Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства XVIII XIX вв. (период империи). М. 1998.

16. Вилинбахов Г.В. К истории учреждения ордена Андрея Первозванного и эволюции его знака//Культура и искусство Петровского времени. Л., 1977.

17. Витте С.Ю. Воспоминания. Т 1. (1869-1894 гг.). М., 1960.

18. Воробьев В.А. Принципы государственной и общественной службы

19. Волков Н. Краткий очерк Императорского Человеколюбивого Общества. Владикавказ. 1899.

20. Волков Н. Очерк деятельности совета Императорского Человеколюбивого Общества 1861-1916. СПб. 1916.Воронин Ю. Страховые пенсионные кассы в дореволюционной России.//Пенсионные фонды. 1996. № 2. С. 30-31.91.

21. Всеподданейшие отчеты министра юстиции за 1886-1904 годы. Спб., 1887 1905.

22. Герцен А.И. Былое и думы // Собр. сом. Т. 4. М., 1975.

23. Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1994. № 1-2.

24. Государственная служба: Общие проблемы: Зарубежный опыт. М,1995.Вып. 1.

25. Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. 98.Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. СПб.1887.

26. Градовский А.Д. Начала русского государственного права, часть П. Органы управления. Собр.соч.: в 8-ми т., Спб. тип. М.М.Стасюлевича, 1904, т.8.

27. Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма. М. Наука. 1975.

28. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. М. 1987.

29. Долгополова И. Главная хроника церемонии награждения отличия доблести достойных "Гудок" N 105 от 11.06.2004 Россия г. Москва.

30. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. Учебник. М., 1983.

31. Ерошкин Н.П. Чиновничество//Советская историческая энциклопедия.М., 1976. Т. 16. С. 44-52.

32. Ефремова H.H. Министерство юстиции Российской империи. 18021917гг. Историко-правовое исследование. М. 1993.

33. Ефремова H.H. Судоустройство России в XVIII первой половине XIX в. Историко-правовое исследование. М. 1993.

34. Ефремова Т.Ф. Толково-словообразовательный словарь. «Русский язык». М. 2000.

35. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Наука, 1978.

36. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. М.: Наука, 1970.

37. Зимин A.A. Исторические записки. М. 1958.

38. Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс. Русская мысль. 1903. № 8.

39. Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юрист, 1993.

40. История отечественного государства и права. Под. Ред. Чистякова О.И. М. 2003.

41. Казанцев С.М., Сидорчук М.В. О юридической силе Свода законов Российской империи. СПб., 1897.

42. Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России. СПб. 1914.

43. Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897.

44. Клеандрова В.М.,Яковлев JI.C. История государства и права России 1720 веков (до октября 1917 года). Курс лекций.

45. Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 18001850-е гг. ч.1,2. Екатеринбург 2004.

46. Колодкин М. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы // Вестник государственной службы. 1994. № 3.

47. Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

48. Кони А.Ф. Сергей Юльевич Витте // Избр. соч. Т. 5. М., 1968.

49. Корево H.H. Об изданиях законов Российской империи 1830-1899 СПб., 1900.

50. Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1904гг. М. Наука. 1979.

51. Корелин А.П. Российское дворянство и его сословная организация. История СССР. 1971. № 5.

52. Коркунов H.M. Русское государственное право: в 2-х т. Спб.: тип. М.М.Стасюлевича, 1897, т.2 Особенная часть. 130. Лазарев Б.М. Государственная служба. М. Ин-т. гос-ва и права РАН. 1993.

53. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М. 1993.

54. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в Российской империи (вторая половина XIX в.) М. 1998.

55. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи. СПб., 1909.

56. Магазинер Я., Рубакин И. Государственная служба: действующее законодательство и статистика // Энциклопедический словарь Гранат. М., 1910- 1948. Т. 16.

57. Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. С.-Пб. 1889-1890 г.г.

58. Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство"^ 1, 1997.

59. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Нижний Новгород. 1995.

60. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.). Серия "Библиотека муниципального служащего", Вып. 4. М.: Московский общественный научный фонд, 1988.

61. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. СПб. 1900.

62. Милютин Д.А. Дневник. (1873-1882 гг.). Т. 1-4. М., 1947-1951.

63. Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1-2. СПб. 1989.

64. Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902. Исторический очерк. Спб., 1902.

65. Мироненко C.B. Самодержавие и реформы. М. 1989.

66. Михайлов А., Мудраков В. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М. «Гралия».2001.

67. Мудраков В.И. Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. М. «Просвещение» 2002., 146. Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин иправо", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2001г.

68. Никитенко A.B. Дневник. (1828-1877 гг.). М., 1955-1956.

69. Никифоров A.A. Система стимулирования труда государственных служащих // Труд за рубежем. 1998. № 1.

70. Ноздрачев А.Ф. «Государственная служба», М., Статут. 1999г.

71. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления русского государства первой половины XVI. М. 1957.

72. Оболонский A.B. «Государственная служба», М., «Дело», 1999г.

73. Оболонский A.B. Бюрократия и бюрократизм: (К теории вопроса). Государство и право. 1993. № 12.

74. Общий обзор состояния и деятельности всех частей Военного министерства за 1906г. СПб. 1907;

75. Орлов A.C., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней. М. 1997.

76. Отчет Военного министерства за 1910 г. СПб., 1912.

77. Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004г.)

78. Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца /1880-1883/ М.-Л., Госиздат. 1927.

79. Петухова Н. Финансовая газета. Региональный выпуск. № 10,11. 2004.

80. Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии. Отечественная история. 1996. № 4.

81. Половцов A.A. Дневник государственного секретаря А.А.Половцова: в 2-х т. /Под ред. .Зайоничковского П.А. М.: Наука.1 966.

82. Понеделов A.B., Саяпина И.Г. Женщина и государственная служба. Ростов на-Дону: Изд-во Северо-Кавказской Академии государственной службы, 1997.

83. Редигер А.Ф. История моей жизни. М., 1999. Т.1.163. Разведчик. 1911. №1071. 164. Развитие государственной службы в Российской Федерации: Тезисыконцепции // Вестник государственной службы. М., 1992. Август.

84. Развитие русского права в XV- первой половине XVII в. М.1986.

85. Развитие русского права второй половины XVII XVIII в. М.1992.

86. Развитие русского права в первой половине XIX в. М. 1994.

87. Развитие русского права второй половине XIX начале XX в. М.1997.

88. Рейц А. Опыт истории Российских государственных и гражданских законов. Пер. с нем. М. Мирошкина. СПб. 1836.

89. Реформирование государственной службы: Тезисы концепции // Российская газета. 1993. 23 декабря.

90. Российское законодательство X XX вв. Т. I - IX. М. 1984-1994.

91. Рубакин H.A. Много ли в России чиновников. (Из «Этюдов о чистой публике»)//Вестник Европы. 1910. Кн. 1.

92. Самоквасов Д.Я. История русского права. М. 1909.

93. Сахаров А.И. Дипломатия Святослава. М. 1982.

94. Свод штатов военно-сухопутного ведомства. Т.1. СПб., 1912.

95. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века: Учеб. пособие, М.: Юрист, 1998.

96. Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1988.

97. Советский энциклопедический словарь «Советская энциклопедия». М.1979.

98. Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М. 2004.

99. Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб. 1832.

100. Список генералов по старшинству за 1904-1907. Спб., 1904-1907.

101. Список гражданских чинов военного ведомства первых шести классов за 1904-1907 гг, СПб., 1904-1907. 183. Старилов Ю.Б. «Служебное право», М., «Бек», 1996г.

102. Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

103. Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: Направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995.

104. Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

105. Столярова Е.Е. Российский чиновник в отставке. (Пенсионное обеспечение государственных служащих в российском законодательстве XIX в. // Судьба России: прошлое, настоящее, будущее. / тезисы Всероссийской конференции/. Екатеринбург, 1995.

106. Столярова Е.Е. Вопросы правового регулирования государственной гражданской службы в Российской империи // Российский юридический журнал. 1996. №4(12).

107. Титов Ю.П. История государства и права СССР. Учебник для высших учебных заведений.- Москва, Юридическая литература, 1988.

108. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М. 1974.

109. Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантия. М. 1972.

110. Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров из лучших законоучителей. СПб. Сенатская типография. 1819.

111. Цатурова М.К. Русское семейное право XVI-XVIII вв. М.: Юрист, 1991.

112. Чистяков Н.О. История отечественного государства и права. М.: Юрист, 1996.

113. Шайхатдинов В.Ш. Проблемы становления российского законодательства о государственной службе//Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

114. Шаманева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека. Екатеринбург. УрАГС. 1998.

115. П1ебанов А.Ф. Из опыта создания Полного собрания законов и Свода законов в дореволюционной России // Правоведение. 1967. № 2.

116. Шебанов А.Ф. О роли систематических собраний законодательства. (На примере Свода законов 1832 г.) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1969.

117. Шепелев JI.E. Отмененные историей (Чины, звания и титулы Российской империи). Л.: Наука, 1977.

118. Шепелев JI.E. Титулы, мундиры, ордена Российской империи. JL: Наука, 1991.

119. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 1-4. М. Башмакова. 19101912.

120. Шунилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления во второй половине XIX в. JI. 1988.

121. Черных П.Я. Энциклопедический словарь «Помощник кроссвордиста». М. 2001.

122. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1: Общее государственное право. М. 1894.

123. Юшков C.B. Общественно-политический строй и право Киевского государства. М. 1949.

124. Bilinsky A. Der sowietische öffentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts // ROW. 1981. S. 41.

125. Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, С. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 // Einparteiensystem und bürokratische Herrschaft in der Sowjetunion.

126. Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.).

127. Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

128. Kaysers H. H. Der öffentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht, RiA. 1971. S. 144.

129. Melville R., Steffens T. Die Bevölkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179).

130. Nienhaus U. D. Revolution und Bürokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des öffentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches.

131. Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates // ibid. S. 1413 (1487- 1492).

132. Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967.ДИССЕРТАЦИИ И АВТОРЕФЕРАТЫ

133. Дубенцов Б.Б. Самодержавие и чиновничество в 1881-1904 гг. (Политика царского правительства в области организации Государственной службы). Автореф. дисс. канд. ист.наук. JI. 1977.

134. Ефремова H.H. Министерство юстиции Российской империи. 18011917гг. (историко-правовое исследование). Дисс. канд.юрид.наук. М. 1983.

135. Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс. канд. ист. наук. М.,2000. 219. Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего.Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 2001.

136. Савостьянова В.Б. Новация принципов пенсионного права в условиях современной пенсионной реформы в России. Дисс. канд.юрид.наук. Пермь. 1999. Екатеринбург. 1998.

137. Сазонов B.C. Развитие советского законодательства о пенсионном обеспечении. Дисс. канд.юрид.наук. М. 1967.

138. Соколова Е.С. Сословное законодательство Российской империи: основные тенденции развития на примере привилегированного и полупривилегированных сословий (середина XVIII середина XIX веков). Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1995.

139. Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX- начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд.юрид.наук.

140. Шаманева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека. Дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1999.

141. Чикирева И.П. Пенсии за выслугу лет в связи с работой в гражданской авиации. Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1996.

Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Управление карьерой классных чиновников

В.А. Воропанов

Вступление на престол Екатерины II ознаменовалось началом комплексной «административной реформы» в России. Цель статьи заключается в изучении результатов развития государственной гражданской службы и системы управления ею, что являлось приоритетным направлением реформаторской деятельности верховной власти1.

Высшее управление кадрами государственной гражданской службы осуществлял Правительствующий Сенат. Отбор лиц на высшие в губернии должности проводился из списков, подготовленных специализированным органом Сената - Герольдмейстерской конторой1 2, с учетом их служебного старшинства, качества карьеры, наконец, желания отправиться в провинцию. Монарх разделил с Правительствующим Сенатом ответственность за утверждение кандидатов на престижные должности3. Родственники в состав одной коллегии не назначались на основании именного указа от 5 ноября 1723 г.4

Верховная власть совершенствовала систему управления кадрами государственной гражданской службы, способствуя продвижению по карьере наиболее достойных лиц. 17 февраля 1763 г. Екатерина II распорядилась об обязательном ведении во всех государственных органах «послужных списков», фиксировавших персональные данные и сведения о карьере офицеров и чиновников в связи с тем, что «за недостатком надлежащих известий о верной и безпорочной службе, могут входить в произвождение по старшинству и при отставках такие, которых худыя свойства и худое поведение, если б оныя в вышних местах све-домы были, должны б служить справедливым к тому препятствием, для сохра-

1 См.: Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.

2 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11043, 11121, 11215, 11444. Ст. 7; т. XVI. № 11989. П. 1; т. XIX. № 13596, 13690; т. XX. № 14805.

3 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14392. Ст. 59-62.

4 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VII. № 4342.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

нения в каждом любочестия и ревности к службе Ея Императорскаго величества», а также о выдаче «аттестатов» («о верной и безпорочной службе») тем, кто был представлен к награждению очередным чином или к отставке5. Указом от 26 декабря 1767 г. Сенат распорядился вести в Герольдии книгу для учета чиновников, привлеченных к уголовной ответственности («кто когда по какому указу и за что под следствие отдан, а по окончании отмечать, что с кем из находящихся под следствием учинено») в целях препятствования их назначению в должности и производству в чины6. Именным указом от 6 февраля 1781 г. Екатерина II предписала учитывать при продвижении по карьере профессиональные и деловые качества лиц («чтоб при определении всяких чинов на случающияся вакансии, разсматривать наперед не только списки, означающие их службу; но в то же время примечать поступки их в бытность при прежних должностях, и с каким рачением исправляли возложенныя на них дела, дабы тем основательнее можно было заключать о способности их к занятию новых мест, что самое наблюдать и при представлениях о награждении чинами»)7.

Законодатель усилил правовое регулирование награждения чинами. Именной указ от 19 апреля 1764 г. установил 7-летний срок выслуги для производства в очередной штаб-офицерский ранг8. Получение чина коллежского асессора, связанного с приобретением прав потомственного дворянства9, лицами недворянского происхождения сдерживалось: «высочайше утвержденный доклад Сената» от 5 сентября 1765 г. предусматривал производство в ранг VIII класса, открывавший доступ в состав коллегий государственных органов («в судейские чины») только для тех канцелярских работников («которые из приказных чинов»), кто «не менее 12 лет с особливою безпорочностию и способностию к судейскому достоинству выслужили»10. Действующие нормы подтвердил именной указ «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г., допускавший досрочное производство лиц недворянского происхождения в чин VIII класса с согласия монарха. Решения о присвоении чинов принимались в Общем собрании Сената в Санкт-Петербурге11 («в первых четырех департаментах Сената, в генеральном оных Собрании»12).

Важным источником рекрутирования кадров для государственной гражданской службы являлись отставные офицеры13, чьи переходы верховная власть поощряла. Манифест Петра III от 18 февраля 1762 г. предусматривал награж- * 11

5 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV № 11772; т. XVI. 11769, 12030, 12104, 12287, 12289. Инструкция пехотного полка полковнику. Гл. I. П. 3, гл. VIII. П. 2., Лит. В; т. XVII. № 12476; т. XIX. № 13690, 13991; т. XX. № 14292, 14353, 14574, 14588; т. XX. № 15529; т. XXII. № 16641; т. XXIII. № 16941, 16946. П. 3, № 17041, 17216, 17390; т. XXIV. № 17898; т. XXV. № 18440; т. XXVI. № 19488.

6 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. № 13041; т. XIX. № 14007.

7 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. 15117; ГАОрлО. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55. Л. 1.

8 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. 12973.

9 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VI. № 3890. П. 11.

10 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12465.

11 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11625; т. XIX. № 14040; т. XXIII. № 16930. П. 4, 5, 8, 13, № 16960, 17105; т. XXV. № 19159.

12 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12026.

13 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11561; т. XVI. № 11690; т. XVII. № 12552.

Из истории государственного управления

дение офицеров, перешедших на гражданскую службу, очередным «статским» чином («если три года в одном ранге состоял»)14.

Специальное внимание монарх уделил областям, наименее обеспеченным кадрами: именной указ от 31 октября 1765 г. предписал представлять к производству лиц, служивших в областях Сибири на классных должностях, в следующий чин особым порядком («в разсуждении отдаленности от великороссийских губерний, провинций и городов... к произвождению в чины по достоинствам и заслугам считать особо»), а также поощрять чином командированных за Урал и вновь повышать их по истечении 6 лет добросовестной службы, отметив потребности края в квалифицированных работниках («что может им служить поощрением, тем более; что увидя особливое по тем губерниям в чины произвождение, могут и они охотно в те места ехать, и там у дел быть»)15. После учреждения Иркутского наместничества монарх подтвердил действие правил в отношении служащих, добровольно выехавших на работу в Восточную Сибирь («чтоб определяемые в сию губернию, в разсуждении предлежащаго им дальняго пути и не малых трудов, воспользовалися особливыми выгодами в произвождении»)16.

В свою очередь, в резолюции на доклад генерал-прокурора от 20 декабря 1783 г. Екатерина II была вынуждена предупредить об ответственности лиц, воспользовавшихся привилегией в чинопроизводстве и не явившихся к должности в установленный срок, предписав открыть уголовное дело против титулярного советника П. Можарова, назначенного в 1779 г. прокурором в Колыван-скую область («за уклонение от службы и неявку к месту, ему определенному по собственному его желанию»)17.

В законодательстве получило развитие правовое регулирование «старшинства» государственных служащих, претендовавших на награждения, их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий. Первая отставка дворянина, выслужившего год в очередном ранге, или иного лица, прослужившего в чинах коллежского секретаря или титулярного советника 12 лет, сопровождалась присвоением следующего чина18. Содержание после отставки в размере половины оклада жалованья получали лица после 35 лет действительной государственной службы или уволенные вследствие тяжелой болезни, не подвергавшиеся уголовным наказаниям («Кто не был из оных во время службы, будучи уже в офицерских чинах, по приговорам за большия и безчестныя преступления штрафован»). Государственный служащий мог отказаться от пенсии в пользу чина. Акт «О пенсионах статских чиновников» от 7 июня 1764 г. ограничил объем средств специального фонда 25 тыс. руб.19 Отдельные выплаты производились персональным пенсионерам, вдовам или несовершеннолетним детям отставных чиновников.

14 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. IX. № 6836; т. XV. № 11444. П. 2; т. XVII. № 12552, 12465. П. 7; т. XXIII. № 16930. П. 7.

15 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12524.

16 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15680. П. 7; т. XXV. № 18450.

17 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15856.

18 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11444. П. 2, 3; XIX. № 13452, 13952, 14200; т. XXIII. № 16930. П. 8, № 16946. П. 2.

19 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12175; т. XVII. № 12398; т. XX. № 14811.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

Именной указ от 22 марта 1779 г. установил общую сумму капитала в их пользу в размере 30 650 руб.20 Дополнительные акты регламентировали порядок выплат пенсий21. В случае привлечения пенсионеров к службе им устанавливался оклад жалованья в размере пенсии22.

Часть классных должностей в государственном аппарате замещались по результатам сословных выборов и прежде всего дворянских. Основой регламентации выборов послужили правила выдвижения депутатов в Уложенную комиссию, изложенные в манифесте от 14 декабря 1766 г.23 Правила реализации «Учреждений о губерниях» законодатель разъяснил в акте от 25 ноября 1778 г. («Высочайшиярезолюции на докладные пункты генерал-губернаторов. О порядке выборов в губерниях должностных людей из дворян и купечества). В ноябре 1782 г. Сенат распорядился о тиражировании («напечатании») и рассылке «пунктов» от 25 ноября 1778 г. во все губернские правления24. Наконец, систему избирательного права развили Жалованные грамоты от 21 апреля 1785 г. Законодатель предписал дворянскому сословию возлагать служебные обязанности на лиц нравственных, старше 25 лет, имевших недвижимую собственность («доход с деревень ниже 100 рублей») и способных в течение трех лет нести публичную службу, отвлекаясь от коммерческих и хозяйственных интересов, наконец, наделенных табельным чином25. Кандидат мог быть выдвинут заочно, но отказ от почетной роли зависел от согласия избирателей26. Монарх поддерживал активную роль сословий. Сословное собрание было вправе лишить права голоса дворянина, наказанного судом или ославленного поведением27. Делая выбор между кандидатами, избиратели не стеснялись иерархией чинов28. Признавая достоинство дворян, не выслуживших чинов, но уже избиравшихся до опубликования Жалованной грамоты, монарх подтвердил их право на полноценное участие в съездах29. Голосование избирателей предваряла обязательная прися-га30. Начальнику и правителю наместничества вмешиваться в дворянские выборы запрещалось31.

Таким образом, с 1775 г. дворянское сословие принимало непосредственное участие в подборе кадров на часть должностей государственной гражданской службы. На основе законодательных актов губернское руководство составляло специальные инструкции, тиражировавшиеся и рассылавшиеся на места. Так, «Обряд к выборам для обновления Ярославского наместничества» 1780 г. состоял из 47 пунктов, детально воспроизводивших порядок проведения дво-

20 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12353; т. XX. № 14857.

21 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15192, 15221, 15255. П. 5, № 15747; т. XXIII. № 16035, 16570; т. XXIII. № 16772.

22 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11898, 12175.

23 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801.

24 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816; т. XXI. № 15588.

25 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15590; т. XXII. № 15961, 16187. Ст. 62-65.

26 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 22.

27 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16187. Ст. 65.

28 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 21.

29 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16297.

30 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801. В. Ст. 21.

31 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16731. П. 2.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Из истории государственного управления

рянских съездов32. В 1783 г. администрация Ярославского наместничества ограничилась составлением уже «Краткого описания порядка выборов»33. Монарх реагировал на рапорты о специфических ситуациях, совершенствуя правовое регулирование выборов. В 1781 г. был разрешен вопрос о случаях превышения числа наличных избирателей количеством объявленных баллотировочных «шаров»34. Избирательные права унифицировались для всех групп дворянства: казацкой старшины, польской и полонизированной шляхты, немецкого рыцарства, чьи привилегии и корпоративная замкнутость были нарушены зако-нодательством35.

Медленный прирост привилегированного сословия обусловил отсутствие дворянских собраний в ряде периферийных провинций, включая наместничества в Северном Приуралье и Сибири36. Тем не менее по инициативе генерал-губернаторов в 1780-1783 гг. в Вятке, Перми37 и Тобольске38 состоялись выборы должностных лиц дворянами и чиновниками, отчасти оставленных в новом качестве по истечении 3-летнего срока39.

Так, наместник А.А. Ступишин прибыл в Вятку в сопровождении группы из 22 офицеров и чиновников, набранных им для службы в губернии. Для участия в выборах кандидатов на должности в губернский центр явились 6 дворян. На должности, незамещенные посредством выборов, начальник назначил лиц «от короны»40. В 1782 г. только в губернских органах Вятского наместничества числились 56 вакантных классных должностей41. Указом от 11 декабря 1795 г. Екатерина II подтвердила право вятского наместника «заимствовать людей способных и достойных из Казанской и других соседственных губерний» с целью замещения должностей, предоставленных для дворян, о чем наместническое правление уведомило их руководство42. Между тем вятский губернатор А.С. Латышев, назвавший «недостаток в способных и достойных чиновниках» в качестве главной причины нарушений в работе государственных органов, выявленных в ходе ревизий, отметил положительную роль дворянских собраний в отборе кадров на классные должности. По его мнению, сословие обладало возможностями не только оценивать деловые и личные качества кандидатов, 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

32 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Л. 1-14.

33 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Д. 458. Л. 1-8.

34 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15220.

35 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15265. П. 1, № 15776. П. 1-3; т. XXII. № 15961; т. XXIII. № 17079, 17327. П. 4, 8, № 17459. П. 1.

36 ГАКО. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490. Л. 3; ГАПО. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76. Л. 26; д. 112. Л. 151 об.

37 См. подр.: Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб, 1910. С. 323.

38 РГАДА. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60. Л. 37.

39 См. подр.: Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень, 2000. С. 118.

40 См. подр.: Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества // Столетие Вятской губернии. 17801880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка, 1880. С. 16, 21.

41 См. подр.: Бехтерев Н., Андриевский А., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 // Столетие Вятской губернии. С. 228-229.

42 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 17416. П. 2; ГАВО. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831. Л. 108-108 об.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

но и публично осуждать противоправные действия своих представителей («Все сии пружины, толь благородныя и толь почтенныя, для Вятской губернии не существуют»). Органы же губернского управления испытывали объективные трудности в комплектовании должностей компетентными работниками. «...Открывается какая-нибудь вакансия, к губернатору или в правление является проситель, нередко совсем неизвестный - достоинство его заключается в чине, какой он имеет, а способности в желании занять такое то место, иной представляет при том и аттестаты свои; но кому неизвестно, что их получает и тот, коего за негодностию только с своих рук сжить желают», - напомнил А.С. Латышев43.

Все государственные служащие, исполнявшие обязанности судей, подлежали «аттестации» губернского начальства. Добросовестное прохождение службы по выбору не нарушало темпов карьеры чиновников. Отставные обер-офицеры были наделены при соблюдении определенных условий преимуществом производства в чин титулярного советника («ежели они не менее трех лет при должностях были и добропорядочным исправлением оных приобрели удостоение начальства»)44.

Император Павел I дезавуировал либеральные принципы, внедренные в сферу государственного управления. Монарх поручил губернским правлениям замену выборных лиц, досрочно оставивших должности, и подтвердил их обязанность замещать «достойными чиновниками» выборные должности в случаях нехватки кандидатов, представленных дворянским собранием45. С 1799 г. прекратились губернские съезды дворян46. С 1800 г. все классные вакансии на государственной гражданской службе замещал Сенат47.

Павел I ужесточил требования к отбору кадров на гражданскую службу. Именной указ от 15 ноября 1797 г. не только запретил рассматривать прошения дворян в виде наказания уволенных с военной службы о приеме на гражданскую службу, но и лишил их избирательных прав48. Именные указы от 12 апреля, 1 мая и 9 августа 1800 г. предусматривали прием на «статскую» службу лиц, отставленных с военной службы после 6 ноября 1796 г., с разрешения монарха49. Указом от 17 октября 1799 г. Сенат подтвердил необходимость подробно описывать в представлениях к повышению в рангах чиновников VI-VIII классов («кои имея отличнейшия пред другими способности, при всегдашнем своем к службе усердии и безпорочности окажут по местам их служения и отличнейшия пред прочими каковыя-либо деяния, особеннаго уважения достойныя»), их новые заслуги («какою именно отличностию в производстве дел или особенными по службе деяниями награждение они заслуживают; и таковыя о сих последних представления делать с совершенною ясностию случая и прописав оной в самом существе по 43 44 45 46 47 48 49

43 См. подр.: Бехтерев Н. и др. Указ. соч. С. 317-320.

44 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 16930. П. 3.

45 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18057; т. XXV.№ 18657.

46 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19154. П. 1; т. XXVI. № 19619.

47 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19418, 19271.

48 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18245; т. XXV. № 18321.

49 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19376, 19408, 19508, 19615.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Из истории государственного управления

производству дела или подвига»)50. При этом для дворян император установил новые сроки выслуги штаб-офицерских чинов: 4 года для производства в коллежские асессоры, 5 лет - в надворные советники, 6 лет - в коллежские советники и 4 года - в статские советники51, а также отличил преимуществами офицеров гвардии52. Наконец, указом от 20 апреля 1797 г. Сенат напомнил требование блюсти при представлениях для замещения должностей «старшинство мест и чинов»53. Павел I существенно увеличил сумму пенсионного капитала в пользу отставных служащих - до 120 тысяч рублей, однако именным указом от 10 ноября 1800 г. лишил пенсий лиц, возвратившихся на государственную гражданскую службу54. Лишение чина в виде наказания, назначенного судом, требовало санкции императора55.

К государственному аппарату монарх применил меры дисциплинирующего воздействия. Чиновники, не явившиеся к должностям в установленные сроки, подлежали увольнению56. Указом от 23 августа 1798 г. Сенат распорядился уведомлять служащих о произведенных им назначениях через столичные газеты57. Судебная ответственность грозила лицам, не явившимся к должности по окончании официально разрешенного отпуска58.

Итак, в законодательстве второй половины XVIII в. систематически совершенствовалось правовое регулирование управления государственной гражданской службой и ее кадрами, создавая условия для обеспечения карьерного роста наиболее квалифицированным и добросовестным служащим. Государственные органы вели строгий учет кадров («послужные списки», «аттестаты»), особо - лиц, подвергшихся уголовному преследованию. Темп карьеры в штаб-офицерских чинах являлся низким: высококлассные должности замещали квалифицированные работники. Сословный строй обусловил неравенство сроков выслуги исключительно чина VIII класса, связанного с приобретением прав потомственного дворянства. Приоритет военной службы над гражданской позволял верховной власти рассматривать офицерский корпус как кадровый резерв для замещения ее вакантных классных должностей. Законодатель уделил специальное внимание проблеме комплектования должностей в областях Сибири, поощрив службу в Азиатской части России особыми материальными компенсациями и преимуществами в чинопроизводстве. Выделению лучших служащих способствовало закрепление принципа их «старшинства». Законодатель усиливал мотивацию чиновников, регулируя порядок их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий «ветеранам» государственной гражданской службы.

Правительство Екатерины II разработало законодательные основы правового регулирования сословных выборов. Верховная власть установила поло-

50 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV. № 19159.

51 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19219.

52 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17663, 17745.

53 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17926.

54 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18276; т. XXV. № 18502. П. 1-4; т. XXVI. № 19643.

55 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18894.

56 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV № 18196; т. XXV № 18936; т. XXVI. № 19625, 19626.

57 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18637.

58 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19356.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

вой, возрастной и имущественный цензы, обозначила морально-нравственные критерии отбора кандидатов на государственную гражданскую службу. Дворянское сословие обязалось выдвигать лиц, наделенных табельными чинами, однако губернское собрание пользовалось правом игнорировать формальные принципы иерархии и субординации. Крайним восточным центром проведения съездов дворян являлась Уфа. В областях с традиционным отсутствием органов дворянского самоуправления подбор кадров на должности осуществляли органы губернской администрации, вынужденные привлекать кандидатов из иных областей империи.

Качество работы государственных служащих, уволенных с должностей, официально оценивалось губернским начальством. Служба по выбору дворянского сословия не нарушала темпов карьеры чиновников.

Павел I сосредоточил управление кадровой политикой в Правительствующем Сенате и усилил требования к отбору лиц на должности государственной гражданской службы, а также к аттестации чиновников, рекомендованных к производству в очередной ранг. Монарх стимулировал труд служащих, сократив сроки выслуги штаб-офицерских чинов, а также увеличив в 4,8 раза пенсионный капитал в пользу отставных работников.

Список используемых источников

1. Андриевский А., Бехтерев Н., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 / А. Андриевский, Н. Бехтерев, Н. Спасский // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 209-387.

2. Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества / Н. Бехтерев // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 9-33.

3. Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.

4. Государственный архив Вологодской области. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831.

5. Государственный архив Кировской области. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490.

6. Государственный архив Орловской области. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55.

7. Государственный архив Пермской области. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76, 112.

8. Государственный архив Ярославской области. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262.

9. Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб: Русская скоропечатная, 1910. 396 с.

10. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. СПб, 1830.

11. Российский государственный архив древних актов. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60.

12. Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень: Тюменский издательский дом, 2000. 577 с.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Государственная служба в России имеет глубокие исторические кор-ни, уходящие в глубину веков более чем на тысячу лет.

Закладывание основ государственного управления и государствен-ной службы в Древней Руси первоначально было неразрывно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (фр.-

vassal) – феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет – это отноше-ние подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов госу-дарственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который постоянно находился при князе. Дружинники служили князю опорой; вся территория княжества находи-лась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.

В XI-XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами.

Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.

Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обес-печивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчисле-ний от дани, судебных споров и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в «кормление» и управление.

Эта система «кормления» издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной «живучести» в многоликом обличье (взяточничество, коррупция в сфере госслужбы, неле-гитимная приватизация государственной собственности, лоббирование и т.п.).

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от прак-тической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служа-щих). Таким образом, в XII – XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В со-ста княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили воен-ные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные, и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земе-льная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI – XIV вв. – ближайшие со-ветники князя, позже - в XV - XVII вв. боярство стало официальным зва-нием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым). Остальные долж-ности занимали дворяне (люди княжеского двора).

В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237-1480 гг.) Севе-ро-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды. Управление в тот период сохранилось в руках русских князей, но они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить – ярлык (специаль-ную грамоту на княжение).

Как отмечает В.Д. Граждан, формирование относительно самостоя-тельной административной (аппаратной) власти в России восходит к XVI веку, ко времени правления Ивана IV по прозвищу Грозный (1547-1584гг.). В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административ-ные управленческие учреждения – приказы , которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.

Окончательный переход к приказной системе государственного уп-равления был связан с административной реформой Ивана IV во второй половине XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) была определена Уложением о службе, принятым в 1555-1556 гг. На протяжении XVI - XVII вв. существовало около 100 приказов. Постоянно функционировали лишь 40-50 приказов, а остальные создавались и прекращали свою деятельность по мере надобности. Главной причиной формирования приказов была необходимость усиления той или иной функции государственного управ-ления.

Стержнем системы государственного управления России на протя-жении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный. Главной задачей Посольского приказа было осу-ществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) по вопро-сам внешней политики. Разрядный приказ имел военное значение. «Разря-дами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением за-нимаемых ими должностей. Поместный приказ был тесно связан с Разряд-ным. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количе-ством земли, которое определял каждому лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны, приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской Думы.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов – Стрелецкий, для пушкарей – Пуш-карский, а также иные приказы. Значительную часть приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки», которые являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, имели право высказывать свое мнение. Под началом дьяков находились подъячие. Помимо дьяков и подъячих в приказах име-лись также приставы и сторожа. В Посольском приказе служили еще тол-мачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской царские грамоты. В конце XVII в. в городах (местах) Российского государ-ства действовало 302 приказные избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность «служилых людей» центрального и местно-го государственного аппарата составляла около 5-7 тысяч человек. Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность.

К середине XVII в. обязанности приказных служащих разделились на «государеву службу », которая проходила в полках и посольствах», и «приказную работу », т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Именно вокруг приказной работы и складывалась гражданская служба как отрасль государственной службы.

В.Д. Граждан считает, что приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя – текучего, изменяющего-ся, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.

К концу XVII в. система государственного управления сословной мо-нархии в России вступает в сложный этап модернизации всей политиче-ской системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимст-вованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии прихо-дит абсолютная. Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

В результате реформаторской деятельности царя Петра I (годы прав-ления 1682-1721гг.) в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы. Первым шагом стало реформирование местного самоуправления. 18 декабря 1708 г. был издан царский указ об образовании губерний, который много раз кор-ректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория стра-ны была разделена на 10 губерний. 22 февраля 1711 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении правительствующего сената». В 1717-1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адми-ралтейская и др. На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении главного магистрата находи-лись городские магистраты, а в ведении Синода – непосредственно церков-ные дела.

Совершенствование государственного управления было напрямую связано также с созданием новой системы государственной службы, что было связано с притоком в органы государственного и местного управле-ния, в армию и флот массы дворян, претендовавших на различные должно-сти. 24 января 1722 г. был установлен порядок прохождения службы, име-ющий силу законодательного акта – Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Этот документ располагал всех чиновников управ-ления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг. Табель о рангах на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги (знатность по годности считать) и от-крыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве. Табель о рангах использовалась в ка-честве руководства вплоть до Октября 1917г.

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой – приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора. С 1722 г. админи-стративной структурой, посредством которой Сенат осуществлял управле-ние государственной службой, стала Герольдмейстерская контора. Посред-ством этой административной структуры в течение всего XVIII в. оказыва-лось регулирующее воздействие на корпус государственных служащих, на-правляя его на решение целей и функций государства.

Как отмечает В.Д. Граждан, Петр I оставил после себя хорошо орга-низованную государственную службу, составной частью которой была статская (гражданская) служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI - XVII вв. рассматривалась как «приказная работа», давшая начало гражданской службе как таковой. Если приказная работа в опреде-ленной степени рассматривалась как непрестижная и даже подневольная, то статская служба как в петровские времена, так и позже высоко цени-лась.

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер, значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате госу-дарственной службы, получая вместе с должностями определенного клас-са, согласно табели о рангах, личное, а затем и потомственное дворянство.

Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX века сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обяза-тельной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Обязательная служба для дворян была отменена Манифестом Петра III (1761-1762 гг.) «О даровании вольности и свободы всему россий-скому дворянству» от 18 февраля 1762 г. Изданная 21 апреля 1785 г. импе-ратрицей Екатериной II (1762-1796 гг.) «Жалованная грамота» подтверж-дала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Возможность производства в чин пу-тем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответст-вующую должность была закреплена Указом Екатерины II от 16 декабря 1690 г. «О правилах производства в статские чины» и Указом Павла I (1796-1801) от 20 апреля 1797 г. «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов». При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

При Александре I (1801-1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют коллегии (1802 г.). 1 января 1810 г. в России был учрежден новый Россий-ский совещательный орган – Государственный совет.

Важное значение для развития государственной службы в России имел Указ Александра I «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность этого Указа – поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825-1855 г.) многочисленные нормативные правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (1855-1881 гг.), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.) и Алек-сандром III (1881-1894 гг.). При Александре II, в частности, были осуще-ствлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд дру-гих реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом зем-ские и городские органы делились на распорядительные – собрания глас-ных, городские думы и исполнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены уп-равы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Эти нововведения, однако, расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управ-лении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпу-щенными на волю.

Судьба реформ 60-70-х годов XIX в. в сфере государственного и об-щественного управления оказалась трагичной при Александре III, пред-принявшим ревизию отцовских реформ, которая охватила административ-ную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». В итоге была сужена социальная ба-за управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, осо-беннно общественного управления. Законы 80-90-х годов по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформа-торскую «оттепель» 60-70-х годов, подавили наметившуюся реформатор-скую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государ-ственного управления, сократили применение выборного начала. Закон от 12 июня 1890 г., в частности, лишил надежды даже на относительное земс-кое самоуправление, ввел земство в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно природе дворянского государства. Царская власть допустила относительную самостоятельность земств в отношении к государству на основе законов короны, возложила на них осуществление части государственных функций, но не установила самоуправления. Земст-ва являлись инструментом местной царской администрации, ее безвласт-ным исполнительно-хозяйственным придатком, они воплотили курс Алек-сандра III на ограничение общественного управления с последующим его управзднением.

При Николае II (1894-1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующем уровню образо-вания). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как и его отец - Александр III, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, стремился укре-пить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и госу-дарственного управления, почти никак существенного не изменив их, нес-мотря на революцию 1905 г.

В конце XIX – начале XX вв. государственное и общественное уп-равление Российской империи, сложившаяся в ней система государствен-ной и общественной службы представляла собой огромную государствен-ную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с импе-ратором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чи-новников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных орга-нов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Государственное управление и государственная служба в император-ской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивили-зованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительны-ми. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществ-ляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной системы. Неспособность монархов к качественным, ради-кальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поде-литься властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кри-зиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы.

Введение

ГЛАВА 1. Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века .

1. Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация 15-29 стр.

2. Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества 30-40 стр.

3. Становление пенсионного обеспечения в России 41-67 стр.

ГЛАВА 2. Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке .

І. Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века 68-90 стр.

2. Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 91 -97 стр.

3. Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 98-109тр.

4. Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства 110- 122стр.

ГЛАВА 3. Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением .

1. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия 123-134 стр.

2. Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации 135-150 стр.

3. Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах 151-156 стр.

Заключение 157-163 стр.

Список использованной литературы 164-179 стр.

Приложения №1, №2 и №3.

Введение к работе

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

"См.: п. 1,2 ст.7. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993г. М.2004.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции

реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с изменениями от 30.05.1997)

В первом полугодии 1997 года была подготовлена новая «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурное обсуждение, но

официально не была утверждена.

3 См.: Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство", N 1, 1997.

4 См.: Назаров А.С. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин и право", N 10, 11, октябрь, ноябрь
2001 г.

5 См.: Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации
"Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

7 См.: Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя
Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004 г.)

непредвиденными трудностями, преодоление которых невозможно без учета исторического опыта пенсионного обеспечения. Если обратиться к прошлому нашей великой державы, то мы можем почерпнуть много интересных фактов, которые при условии комплексного и целенаправленного изучения могут существенно облегчить стоящие перед современной пенсионной системой сложнейшие задачи.

Вышеуказанные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящего исследования, обращенного в первую очередь к историческому наследию российской правовой мысли, правоустановительной и правоприменительной практики в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения отдельных категорий населения. Эффективность функционирования правовых норм, регулирующих отношения по поводу пенсионного обеспечения, зависит от учета ряда социально-экономических и политических факторов, проанализировать которые и призвана в известной мере историко-правовая наука в целом и данное диссертационное исследование, в частности.

Степень разработанности проблемы.

В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и, сама по себе, достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без

должного внимания и анализа в отечественной историко-юридическои науке.

Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами. 9

8 См.: Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Оболонский А.В. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995; Сперанский M.M. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб., 1832, и др.

9 См.: Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс.
канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В. Законодательство Российской империи второй половины XIX -
начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998 и др.

10 См.: Bilinsky A. Der sowietische offentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts II ROW.
1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der offentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht,
RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu besonderen Fragen des offentlichen Dienstes in den

Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев 11 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.

Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных касс» магистра математики Малешевского Б.Ф. , бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но

sozialistischen Staaten II Studienkommission fur die Reform des offentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des offentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) I Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, C. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 II Einparteiensystem und burokratische Herrschaft in der Sowjetunion I Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Halfte des 19. Jahrhunderts II Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevolkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates II ibid. S. 1413 (1487-1492); Nienhaus U. D. Revolution und Burokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des offentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches I Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

11 См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб. 1864, Русское государственное
право. - СПб. 1866; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. M., 1886; Коркунов Н.М.
Русское государственное право СПб. - 1909; Дюгамель К. Д. Опыт государственного права Российской
империи. - СПб. 1833; Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением
правил и примеров из лучших законоучителей. - СПб. 1819.

12 См.: Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг.

преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.

В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, А.В. Михайлова, В.И. Мудракова, можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.

Предметом настоящего исследования являются - общественные отношения в сфере социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, урегулированные нормами законодательства Российской Империи.

Объектом является система нормативно-правовых актов, регулирующая пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи, сложившаяся в Российской империи в период XIX -начала XX вв.

пенсионное обеспечение чиновников земств и городского

самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования. 14

Цель диссертационного исследования: выявление закономерностей и особенностей процесса становления и развития пенсионного законодательства об обеспечении государственных служащих и членов их семей в XIX - начале XX вв.

Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации:

Дать комплексный анализ пенсионного законодательства XIX - начала XX вв., с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития.

Определить условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей по законодательству Российской империи.

Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам. Основными признаками общественной службы являлись: безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство). Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и лица, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т.д.

3. Установить сходства и различия систем государственного и
негосударственного пенсионного обеспечения в XIX - начале XX вв.

4. Провести историко-правовой сравнительный анализ права
наследования средств пенсионных накоплений в дореволюционной и
современной России.

Источниковая база исследования.

В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. 11, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и

формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой первый в отечественной историко-юридической литературе опыт обобщающего комплексного исследования истории зарождения, оформления и развития пенсионного законодательства в России.

Основные положения, выносимые на защиту:

Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления, поскольку они назначались не только за выполнение определенных обязанностей в период несения службы, но с учетом прошлых заслуг и после ее окончания. Характерно, что даже после введения в Российской империи пенсионного обеспечения, выраженного в денежном эквиваленте, достаточно долго применялась смешанная система денежного и натурального пожизненного содержания.

Пенсионное обеспечение изначально устанавливалось как привилегия исключительно государственных служащих, в чем проявлялась забота государства о них. Первыми право на пенсионное обеспечение получили военнослужащие в силу особой значимости этого вида государственной службы.

Правовое регулирование пенсионного обеспечения в России XIX в. было достаточно детализированным в сравнении с пенсионным законодательством зарубежных европейских государств того времени. Так,

например, нормативно-правовыми актами были урегулированы даже такие отношения как наследование средств пенсионных накоплений, учет этих средств на индивидуальных счетах и др. Несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта о пенсионном обеспечении государственных служащих в России в XIX в., действующая система нормативно-правовых актов достаточно четко закрепляла общие принципы, условия назначения пенсий и виды пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей.

4. Право на пенсионное обеспечение давала «служба Государю».
Законодательством Российской империи определялись следующие виды
пенсии:

пенсия за выслугу лет;

пенсия по инвалидности (получение увечья);

пенсия по случаю потери кормильца;

персональная пенсия.

В рассматриваемый период сложилась как государственная, так и негосударственная система пенсионного обеспечения государственных служащих. Несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности эмеритальных касс.

В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений.

Это способствовало своевременной и полной выплате третных 15 пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.

Теоретическая значимость исследования. Основные

правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.

Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный, обобщенный и проанализированный в диссертации материал может быть использован для дальнейшего исследования истории пенсионного законодательства, в процессе преподавания истории отечественного государства и права, а также соответствующих спецкурсов. Так, материалы работы могут использоваться преподавателями в лекциях и на семинарских занятиях по юридическим и историческим дисциплинам в целях углубления знаний студентов.

15 Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным.

Структура работы обусловлена поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация

Деятельность государственных органов, сколь бы правильно и целесообразно они ни были построены, и как бы правильно не распределялись обязанности и права по должностям, всегда зависит от лиц, занимающих эти должности. Именно люди, личный состав государственного аппарата составляют наиболее важный элемент государственной службы.

Российское законодательство не содержало определения государственного служащего. Так же как не содержало определения самой службы. Правоведы относили к служащим того, кто получал свое назначение или утверждался на государственную должность главой правительства или тем лицом, «которому верховная власть делегировала это право», и кто сам «осуществляет одно из прав государственного верховенства».16 И.Е. Андреевский выделял следующие признаки, отличавшие государственных служащих от лиц, занятых деятельностью иного рода: 1) «Каждое служащее лицо есть самостоятельный, признаваемый положительным законом орган государства как отдельного политического целого». 2) «Определенная регулярная самостоятельная деятельность, а не случайное исполнение каких-либо обязанностей или поручений». 3) «Четко определенные в законодательном порядке отношения между служащими и государственной властью». 4) «Определенный законом круг служебных прав и обязанностей».

Обладая вышеперечисленными признаками, лицо считалось находящимся в «особом публично-правовом отношении служащего к государству, основанном на подчинении и имеющим своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».х

Широкий круг государственных задач Российской империи обусловливал многочисленный и разнообразный по своим профессиям личный состав государственного аппарата. Число гражданских служащих непрерывно росло. За сорок лет (1857-1897 гг.) оно увеличилось с 90 139 до 435 818 человек, занимавших должности в государственных учреждениях, относимых законом к различным ведомствам.

К гражданским служащим закон относил, прежде всего, лиц, находящихся на службе в учреждениях административных и судебных, традиционно относя их к общегражданским ведомствам, хотя по реформе 1864г. судебные учреждения были отделены от административных, и суд выделен в самостоятельную государственную службу.

Наряду с общегражданскими служащими на службе у государства находились работники науки и просвещения, причем спектр должностей, занимаемых ими, был очень широк: от членов Академии Наук до лаборантов, от профессоров университетов до домашних наставников. К той же категории лиц Устав о службе гражданской относил: медиков, инженеров, работавших в учреждениях разных ведомств, работников средств связи и путей сообщения, иностранных послов и служащих в посольствах и миссиях, служащих жандармерии и полиции, волостных старшин, сельских старост, а также придворные чины и служащих при дворцах, актеров и служащих в императорских и казенных театрах, служащих музеев, благотворительных заведений и т.д. К государственным служащим относились: священники, некоторые сотрудники военных ведомств, пограничной стражи, таможенной службы, морского ведомства и т.д.20

Таким образом, законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье. Профессиональный состав государственных гражданских служащих отличался разнообразием, разнообразной была и деятельность, осуществляемая ими на занимаемых должностях. Однако существовал признак, объединяющий их. Каждый гражданский служащий, независимо от того, занимал ли он пост министра или служил швейцаром, находился в особых, служебных отношениях с государством и был обязан подчиняться законодательству о службе, фиксировавшему эти отношения.

Служба государству, объединявшая лиц, занятых на ней, ставившая их в особое положение по отношению к обществу, позволила законодателю создать единую систему классификации государственных служащих, в основе которой, как и в основе структуры государственных должностей, лежала идея ранга.

Введенная в XVIII в. иерархическая система рангов должностей государственной службы дореволюционной России предполагала для лиц, занимающих эти должности, наличие определенных деловых качеств, навыков и квалификации, которые должны быть тем совершеннее, чем выше ранг должности, занимаемой тем или иным лицом. Это повлияло на систему классификации государственных служащих.

Установив разделение службы по родам и иерархические отношения между отдельными должностями внутри каждого рода, Табель о рангах ввела новый принцип комплектования и прохождения службы в зависимости от личной выслуги, способностей и образования, окончательно отказавшись от бытовавшей в XVII в. системы назначения на государственные должности в зависимости от «породы», т.е. от принадлежности к тому или иному аристократическому роду.21

Совокупность личных качества служащего позволяла отнести его к одной из четырнадцати категорий, получивших название чина. Каждому рангу соответствовал определенный чин. Первоначально под чином гражданским подразумевались и сами должности, которые были созданы незадолго перед тем в реформированных государственных органах страны, а также почетные звания, не связанные прямо ни с должностями, ни с определенными обязанностями. Самым высоким считался чин I класса. В военной службе ему соответствовал генерал-фельдмаршал, в гражданской -должность канцлера. К Табели прилагалось разъяснение, т.н. «пункты», «каким образом с оными рангами каждому поступать надлежит».

Чин давал служащему право на должность, а также обеспечивал ряд прав и привилегий, наиболее значительной из которых было приобретение дворянского звания по выслуге чина VIII класса.

Привилегий было тем больше, чем выше чин. Для должностей, стоящих на самых низших ступенях служебной лестницы, игравших чисто техническую роль - канцеляристов, копиистов и др., был создан специальный институт канцелярских служителей, не имевших рангов. Он был начальной ступенью гражданской государственной службы, через которую должна была проходить основная масса служащих.

Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества

Следует отметить, что госслужба дореволюционной России была одной из самых совершенных и действенных в мире: по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли на равных соперничать со своими европейскими коллегами. Поэтому сегодня, когда госслужба в постсоветский период фактически воссоздается заново, необходимо вспомнить прошлое.

Становление и развитие государственной службы с самого начала было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым «служилым» человеком, сколько предусматривали строгую кару для тех, кто от нее уклонялся.

Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, скорее, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали создания профессионального, хорошо организованного, структурированного государственного аппарата. Сделать это стало возможно лишь на прочной правовой основе. Одним из главных итогов реформы Петра I стало создание более четкой системы государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой отмежевание гражданской государственной службы от военной, духовной и придворной. Сама государственная служба стала объектом специальной отрасли государственного управления.51

По специальному Указу Петра I «О присяге на верность» к ней были приведены чиновники Сената и коллегий, губернаторы, воеводы и другие «управители и служители». Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе анализа иностранного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов - воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижную); статскую и придворную (носившую закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял также порядок приема и прохождения службы от низших чинов к высшим.

При разработке закона были учтены уже существовавшие в России должности. «Табель о рангах», помимо самой таблицы, имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста, в которых устанавливались штрафы за ее нарушение.

Закон никак не разъяснял само понятие «чин», в силу чего одни исследователи рассматривали его буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, в «Табели о рангах» понятие «чина» используется как в одном, так и в другом значении. Постепенно должности из «Табели» исключаются и в конце XVIII в. исчезают вовсе.53 Определяя место в иерархии государственной службы, «Табель о рангах» в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать»54 - гласила одна из целеполагающих статей закона.

Согласно закону военные чины ставились выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущество военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже XIV класс «Табели» (фендрик, с 1730г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином VIII класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - XIV класс, давал право лишь на личное дворянство). По Манифесту 11 июня 1845г. потомственное дворянство приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (VIII класс). Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное дворянство. Александр II Указом от 9 декабря 1856г. ограничил право получения потомственного дворянства получением чина полковника (VI класс), а по гражданскому ведомству - получением чина IV класса (действительный статский советник). Приведенные таблицы чинов показывают, что петровская «Табель о рангах» менялась в течение почти двух веков в результате проводимых реформ.

При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Вплоть до 1762г. государственная служба для дворян была строго обязательной и фактически являлась для них повинностью. Любой дворянин в возрасте от 15 до 30 лет «обязан был являться в Сенат и нести службу».

При поступлении на службу «Табель о рангах» ставила в равные условия представителей податных и неподатных сословий. Каждый подданный был обязан начинать службу с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.

Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, -полагает А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов».

Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства на этом этапе было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус чиновника определялся нормами государственного права.

Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору в иерархической системе государственных служащих. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение.

Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. Указом Анны Иоанновны ранее пожизненный срок службы дворян был ограничен -25 годами, при этом указан возраст прохождения службы дворянина - с 20 до 45 лет. Петр III своим Манифестом 1762г. «О вольности дворянству» отменил обязательную службу. Жалованая грамота дворянству 1785г. закрепляла свободу дворян от обязательной службы.

Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века

«В награду трудов, подъемлемых на государственной и общественной службе, сверх различных почестей и окладов содержания, установлены: 1) пенсии и единовременные пособия за долговременное и беспорочное прохождение оной; 2) постоянные и единовременные пособия, назначаемые не по уважению к одним летам службы, но из внимания к особенному усердию в исполнении должностей и к происшедшим от того болезненным припадкам, не позволяющим продолжать службу временно или продолжительно»118 - такой фразой начинался Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях Российской империи XIX в. В преамбуле закона указывается на два основных условия назначения государственных пенсий и пособий: выслуга лет и беспорочная служба.

Как уже отмечалось, условия назначения пенсий и единовременных пособий были закреплены Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях, на основании которого их получали государственные служащие.119 В Российской империи не существовало определенного пенсионного возраста. В отставку можно было выйти в любое время.120 Это одно из отличий пенсионного законодательства XIX в. от современного. Как уже отмечалось ранее, условием назначения государственной пенсии чиновникам являлась беспорочная выслуга сроков, определенных второй главой Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

Вместе с тем, при получении увечья «во время действительного отправления своих обязанностей, или по причине внутренних тяжких и неизлечимых болезней, случившихся от усиленных трудов при исполнении служебных обязанностей», приведших к инвалидности, чиновник обеспечивался не только единовременным пособием или пенсией, но и имел право просить о призрении Комитет Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников.122 Главным условием для назначения пенсии по инвалидности считался факт получения увечья или болезни, в связи с исполнением служебных обязанностей. Между ними должна была существовать причинно-следственная связь. В этих случаях выслуга могла повлиять только на увеличение размера пенсии.

Пенсия по инвалидности была одним из видов государственной пенсии. При ее назначении учитывалась степень инвалидности, оказывающая влияние на размер назначаемой пенсии. Инвалиды - это лица, «сделавшиеся» по каким-либо причинам неспособными к труду. В XIX в. различали: полуинвалидов, т.е. таких, которые могли исполнять некоторые работы и не требовали постороннего за собой ухода, и полных инвалидов, «ни к каким работам не способных и не могущих обходиться без посторонней помощи».

Военными инвалиды, в частности, именовались военнослужащие (преимущественно нижние чины), «сделавшиеся неспособными к службе» из - за ран, увечий, болезней или дряхлости.1 3

Единовременное пособие назначалось чиновнику в том случае, если он оставлял службу в связи с болезнью и не смог выслужить положенных по закону сроков. Если же он вновь поступал на службу, то при вторичной отставке уже терял право на такое пособие,1 так как оно носило единовременный, разовый характер.

Не имевшие чинов и занимавшие штатные, или нештатные канцелярские низшие должности, имели право на пенсии и единовременные пособия наравне с классными чиновниками,125 то есть, не зависимо от занимаемой должности и наличия чина канцелярские и технические служащие получали назначение пенсий и пособий на общих условиях, определенных Уставом.

Иностранцы, состоявшие на государственной службе, даже те, кто не принимал присяги на подданство России или приняли ее после поступления на службу, не лишались права на пенсии и единовременные пособия. Министр соответствующего министерства представлял в Совет Министров объяснения о каждом иностранце, принимаемом на службу на особенных условиях, и оговаривал, как сами условия, так и право назначения ему пенсии или единовременного пособия.

В Особенных Уставах о пенсиях и единовременных пособиях и в Особенном Уставе о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников, содержались нормы, регламентировавшие получение пенсионного обеспечения за службу по некоторым ведомствам, имевшим особые положения и иные основания. На пример, пенсии и единовременные пособия за службу в некоторых местностях назначались в соответствии с Положением об Особых Преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского. Главные принципы и условия назначения пенсий оставались неизменными, но требования к срокам выслуги, порядку расчета пенсионных сумм отличались от общих, определенных Уставом.

Или другой пример, штатные чины Канцелярии Государственной Думы и состоящие при Государственной Думе должностные лица пользовались пенсиями и пособиями на основании Общего Устава. Канцелярские чиновники и служители, а также служащие по вольному найму лица обоего пола, пользовались правами на пенсию по VIII разряду, обязательно уплачивая установленные законом вычеты в пенсионный и инвалидный капиталы. Представление к пенсиям и пособиям относилось к ведению Совещания, органа, образованного в порядке, указанном в статье 12 Учреждения Государственной Думы. Устав закреплял обязательные отчисления (вычеты) из жалования государственных служащих. Лица, назначавшиеся на должности по министерству финансов, по министерству путей сообщения и по министерству торговли и промышленности, пользовались на службе, всеми преимуществами, присвоенными их должности, на общем основании Особых Уставов. Те из них, которые окончили курс в высших технических учебных заведениях и не имели права поступления на гражданскую службу, пользовались преимуществами в том случае, если занимали должности, относящиеся к технической части. Перечень этих должностей предоставлялся соответственно Министру финансов, Министру путей сообщения и Министру торговли и промышленности по соглашению с Министрами, в ведении которых состояли учебные заведения.

Пенсии, назначавшиеся кавалерам орденов на основании Орденских Статутов,130 не принадлежали к разряду пенсий, назначаемых по Уставам. Размер пенсий и порядок их производства определялся правилами, определенными в Учреждении Орденов и других знаков

отличия. История создания этих учреждений очень интересна. В 1998г. торжественно праздновалось 300-летие первого и высшего русского ордена, носящего имя святого апостола Андрея Первозванного, а в июне 2005 г. будет отмечаться 280-летний юбилей со дня учреждения ордена, связанного с Петровской эпохой, - ордена св. Александра Невского. Поскольку создание обоих орденов не сопровождалось утверждением соответствующих статутов, о времени их учреждения до сих пор высказываются различные мнения. Традиционно принято считать начальной датой основания ордена Андрея Первозванного 1698г., а ордена Александра Невского - 1725г. Статуты обоих орденов были опубликованы лишь 5 апреля 1797г. в Установлении императора Павла I для российских орденов.

Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия

Пенсионное обеспечение в Российской империи было исключительной привилегией государственного служащего. Человек не находившийся на службе у государства даже не мог мечтать о пенсии. Порядок их назначения и выплаты регулировался Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях.

Установление пенсиона (пенсий), а впоследствии и развитие достаточно прогрессивного по тем временам пенсионного законодательства, связано не только с желанием государства сделать государственных служащих еще более зависимыми, но и для выделения их из общей массы путем проявления материальной заботы о лицах посвятивших себя служению обществу.

Преимущественно государственные чиновники были мужского пола, кроме того, в XIX веке женский труд не был так распространен как сейчас. Соответственно мужчина был практически единственным кормильцем в семье, следовательно, после его смерти дети и вдова могли остаться без средств к существованию. В связи с этим, важно рассмотреть законодательные нормы, регулирующие материальное обеспечение семьи государственного чиновника.

Эмеритальные пенсии и единовременные пособия при определенных условиях можно рассматривать как аналог государственной пенсии по потере кормильца. Однако пенсия по потере кормильца, назначаемая в настоящее время на основании Федерального закона № 166-ФЗ, имеет иное юридическое содержание, и не зависит, как в XIX в. от стажа государственной службы чиновника и платных лет в кассу.

Наряду с государственным пенсионным обеспечением существовало и негосударственное, осуществляемое эмеритальными кассами. Особенно интересен тот факт, что пенсия для членов семьи умершего чиновника назначалась с учетом срока службы и платных лет в кассу. То есть выплата, на первый взгляд, пенсии по потере кормильца производилась из эмеритальных накоплений самого чиновника. Это означало, что средства, отчисляемые им с жалования, в случае его смерти не пропадали и не обезличивались.

Рассмотрим правовые нормы пенсионного обеспечения семей государственных чиновников регламентировавшиеся Уставом эмеритальной кассы Горных инженеров.

Согласно Уставу эмеритальной кассы Горных инженеров,283 главная задача эмеритальной кассы выплата пенсий и пособий, как самим участникам, по оставлении ими государственной службы, так и их семействам, в определенных случаях.

Право на получение денежных выплат из эмеритальной кассы имели все лица, участвовавшие в пополнении денежных средств кассы посредством производимых вычетов с их жалования или взносов.284 Это право распространяется после их смерти на их вдов и сирот.

Эмеритальные пенсии и пособия предоставлялись только вдовам и детям чиновников, участвовавшим в эмеритальных кассах. Никакие другие родственники не имели прав, на какие бы то ни было выплаты из эмеритальной кассы.

Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в следующих случаях:

1) если сам умерший приобрел данное право выслугой установленных сроков, то есть прослужил известное число лет на общей государственной службе, и пробыл известное число лет участником эмеритальной кассы.

При подсчете лет общей государственной службы для всех участников кассы учитывалось два срока: двадцать и двадцать пять лет. При подсчете платных лет в эмеритальную кассу, учитывалось пять сроков: пять, десять, пятнадцать, двадцать и двадцать пять лет. Размеры эмеритальных пенсий, соответствующие каждому сроку, определялись по правилам, изложенным в статьях 40- 45.

Стаж общей государственной службы исчислялся по тем же правилам, какие были приняты в Общем Уставе о пенсиях и единовременных пособиях для исчисления срока выслуги пенсий из Государственного казначейства. Отличие было в том, что при исчислении не принимались во внимание никакие причины, лишающие права на пенсию из государственного казначейства или увеличивающие и сокращающие сроки ее выслуги. Таким образом, «дурная аттестация по службе», «бытность под следствием и под судом», взыскания, штрафы и наказания, каким чиновник мог подвергаться в течение своей службы, не имели никакого влияния на выслугу эмеритальных пенсий и не принимались во внимание. Но в случае, если наказание было «сопряжено с лишением всех прав состояния», то право на пенсию передавалось семейству виновного, как бы в случае его естественной смерти.

Такие условия были весьма выгодны для чиновника. На выплату эмеритальной пенсии или пособия ничто не влияло. Следовательно, своевременно и полностью выплачивать эмеритальные взносы было выгодно, так как эмеритальная пенсия была твердой гарантией обеспечения в старости самого чиновника или его семьи, в отличие от государственной пенсии, назначение которой зависело не только от срока выслуги, но и от беспорочности и других условии.

2) Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в и том случае, если он получал пенсию по сокращенным срокам, или не успел ею воспользоваться, хотя уже подал прошение о ее назначении, с приложением надлежащего медицинского свидетельства; Указанное условие, относительно подачи прошения не распространялось на семейства, остающиеся после умалишенных. Пенсии этим семействам назначались всегда по сокращенным срокам, если только сумасшествие было доказано установленным порядком.

Эмеритальные пенсии по числу лет общей государственной службы разделялись на два класса, а по числу платных лет каждый класс подразделялся еще на несколько разрядов. К первому классу принадлежали пенсии за двадцать пять и более лет общей государственной службы, а также пенсии, назначаемые за увечье и неизлечимы болезни.

Эмеритальные пенсии назначались участникам по последнему чину, если они состояли в нем на службе и платили в кассу взносы не менее двух лет, а при отсутствии выслуги лет в последнем чине, - пенсия назначалась по предыдущему чину. Если при назначении пенсии оказывалось, что пенсия должна была быть назначена служащему по чину, превышающему более чем на одну степень класс, присвоенный, занимаемой им должности, по штатам, то ему назначалась эмеритальная пенсия по чину, лишь на одну степень выше, чем класс его должности.

Введение

Тема является актуальной поскольку чиновничество, выполняя управленческие функции в государстве, всегда оказывало большое влияние на политическое и экономическое развитие общества. По действиям чиновников население судило о власти и силе закона в стране, от них зачастую зависели не только материальное благополучие граждан, но и честь, достоинство, а порой и жизнь

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Традиции каждой страны предусматривают особый порядок действия института государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Поиск идеальной модели государственной службы, которая соответствовала бы вызовам времени, должен осуществляться на условиях исторической преемственности, так как только она позволяет выявить традиции отечественной системы государственной службы, обогащает наши знания по истории российской правовой системы.

Цель работы – исследование государственной службы в дореволюционной России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть эволюцию чинов государственной службы в дореволюционной России;

2. Охарактеризовать состав российской бюрократии;

3. Изучить порядок поступления на государственную службу;

4. Проанализировать особенности материального содержания служащих.

В работе использованы монографии различных авторов и учебные пособия по истории России и истории государственного управления в России.

Глава 1. Общая характеристика российского чиновничества второй половины XIX – начала XX века

1.1. Чины государственной службы в дореволюционной России

Основы организации чиновничества Российской империи закладываются Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX века число чинов госслужбы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.

Принцип старшинства распространяется также на жён и дочерей чиновников («все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их»).

Кроме классных служащих, в империи также были и низшие госслужащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.

1. Согласно «Уставу о службе по определению от правительства» устанавливались следующие способы награждения чиновников:

2. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);

4. Ордена;

5. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);

6. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет императора для ношения на груди);

7. Единовременные денежные выдачи.

Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии госслужбы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться «вице-канцлером».

6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники». Основными целями Указа было намерение «разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, со службою сопряженным», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы».

Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.

Указ категорично определил, что «никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании» .

Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: «Без аттестатов университета произведены быть не могут». Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация «отвлекала чиновников от должностных их занятий», возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г.; от 26 мая 1815 г. и от 27 октября 1822 г.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, «самый закон обратился в изъятие».

Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства.

Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.

На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру – упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.

Он четко обосновал пользу чина как имеющего «фантастическую силу» инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная «Табель» со всеми ее атрибутами – не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.

На начало XX века должность министра обычно соответствовала чину II класса, «товарища министра» (заместителя) – III, директора департамента, губернатора и градоначальника – IV, вице-директора департамента и вице-губернатора – V, начальника отделения – VI, столоначальника – VII.

Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856: в XIV-IX классах – по 3 года в каждом, в VIII-VI классах – по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса – 2266 чиновников. На 1874 год 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.

Другим способом было получение определённого ордена, между которыми устанавливалась определённая иерархия. Определённый орден мог жаловаться только лицу определённого чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1 -й степени и Владимира 3-й степени – не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX века при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.

В большинстве случаев госслужащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично императором.

На 1902 в России имелось 161 тыс. классных госслужащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V-VIII классам, и 49,5 % к IX-XII. На 1903 чинов высших 4 классов насчитывалось 3765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX веков городовой получал от 150 до 200 рублей в месяц, в то же время министр внутренних дел – 24 000. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет – в размере оклада.

Численность классных чинов

В целом, общее количество административных служащих в Российской империи по отношению к численности населения составляло на начало XX века лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 – Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.

Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.

Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: «статс-секретарь», «сенатор» (III класс), «почётный опекун», «член Государственного совета» (II класс).

Внешним выражением принадлежности к госслужбе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счёт), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих - также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Госсовета также располагали своими мундирами.

На 1901-1903 года состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Госсовета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землёй: 70 % чинов первых IV классов на 1901 год либо не имели земли совсем, либо владели землёй менее 100 десятин.

Общая численность российской бюрократии на начало XX века оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.

1.2. Характеристика состава российской бюрократии

В течение рассматриваемого периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно трансформировало лицо русской бюрократии.

В этот период высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после манифеста 1861г. стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%. Весьма существенно также отметить, что в XIX-начале XX в. наблюдалось так называемое обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло свое проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало широких масштабов в значительной степени потому, что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. После отмены крепостного права процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. значительная часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков, возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом грандиозных афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении делами акционерных компаний. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Нередки стали случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров, находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях. В начале XX в. 115 чиновников четырех высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству С. Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность как акции Государственного совета и Сената – так много было среди акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета. В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных предприятий в 1901-1902 гг. мы встречаем хотя бы одного чиновника, находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не изменилось до 1917 г. Дворянский статус средней и высшей бюрократии заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение преимущественно дворянской по составу общественности, а ее вовлечённость в предпринимательство приводила к тому, что она знала о чаяниях новой буржуазной элиты. Словом, бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.

До 1917 гг. происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX-начале XX в. – чиновником-юристом.

Несомненно также, что повышение профессионализма чиновников происходило непрерывно и неуклонно и не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. Например, по наблюдениям М. М. Шумилова, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества, образование, опыт играли более существенную роль при назначении, чем знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к служебной пригодности кандидата. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течение XIX - начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов), число которых достигло на кануне Февральской революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них снизилась более чем в 2 раза – с 35,5 до 16,4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% – в 20 раз. Характерно, что доля лиц с недвижимым имуществом за 1853 – 1917 гг. упала более чем в 2 раза – с 80,9 до 38,4% . Это означало, что к 1917 году служба, по крайней мере для 61,6% высших бюрократов, стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал постепенной консолидации их в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой. Согласно Табели о рангах бюрократия разделялась на четыре группы: 1) канцелярские служители, или канцеляристы, не имевшие и не могущие иметь классного чина и дворянского статуса по чину; 2) чиновники IX-XIV классов – низшая группа; 3) чиновники VI-VIII классов – средняя группа; 4) чиновники I-V классов – высшая бюрократия. Эти группы находились в соотношении 70:20:8:2 в середине XVIII в. и 26:60:11:2 – в середине и конце XIX в. Как видим, среди чиновников доля канцеляристов уменьшилась с 70 до 26%, а доля классных чиновников соответственно увеличилась с 30 до 73%.

Шепелев Л. Е. приводит данные, которые свидетельствуют об увеличении числа классных чиновников (таюл. 2)

Число лиц, имевших чины III и IV классов (чел.)


			Нет данных

Отсюда можно сделать вывод, что в XIX веке произошел принципиально важный процесс – социальный статус всего корпуса чиновников существенно повысился: чиновники в массе своей стали принадлежать к привилегированному благородному сословию, так как любой классный чин до 1845 г. давал дворянство, а начиная с VIII класса - потомственное дворянство. Однако структура собственно классных чиновников изменилась в меньшей степени, поскольку на протяжении всего изучаемого времени подавляющее их большинство находилось в низших рангах: средний «класс», или средний чин, всех классных чиновников равнялся в 1755 г. – 9,6 класса, в 1796 г. – 1,1, в 1857 г. – 10,5, в 1897 г. – 9,6 класса. Другими словами, в XVIII-первой половине XIX в. средняя «классность» чиновников понизилась на 0,9 пункта (так как важность чина росла от XIV к I классу), а после отмены крепостного права повысилась на 0,9 пункта, т. е. вернулась к исходному рубежу 1755 г. Существенное уменьшение доли канцеляристов и сохранение средней классности чиновников говорит о том, что за время существования Табели о рангах возможности сделать карьеру на гражданской службе становились более благоприятными.

Глава 2. Особенности организации государственной службы в дореволюционной России

2.1. Порядок поступления на государственную службу

В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. Все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям – например, не имели должного образования.

Ограничения касались незаконнорожденных, т. е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.

Те, кто вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. И только в начале XX века первая русская революция внесла в эти порядки существенное изменение. Было признано, что все российские подданные, «безразлично от их происхождения, за исключением инородцев», имеют «одинаковые по отношению к государственной службе права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия», то есть произошло полное уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в нее.

Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах.

Весьма важной была статья 15-я Устава о службе по определению от правительства: «Российское юношество от десяти до восемнадцати лет возраста должно быть воспитываемо предпочтительно в отечественных учебных заведениях или хотя бы и в домах своих под надзором родителей и опекунов, но всегда в России; в противном случае лишается права на вступление в гражданскую службу. Изъятия из сего правила могут быть допускаемы единственно по каким-либо важным причинам и не иначе, как с Высочайшего разрешения».

Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени – Х класса, имеющие степень магистра – IX класса, доктора - VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента – Х класса.

Законодательство Российской империи установило минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, тогда как в первой четверти XIX в. были чиновники, не достигшие совершеннолетия, даже в возрасте 9-13 лет. Однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.

В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 60-70-х годов их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тысяч женщин. В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могли работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных железных дорог, но «без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.

В ст. 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что «различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу». И действительно, среди российского чиновничества было много представителей других европейских наций, преимущественно немцев, которые отличались высоким уровнем образования, профессионализма, большим прилежанием и приверженностью к порядку. Однако на практике через издание ряда подзаконных актов в конце XIX века появились более значительные, нежели раньше ограничения в поступлении на службу иностранцев. Например, если в первой половине века в верхнем слое бюрократии насчитывалось более 37% чиновников нероссийского происхождения, в том числе около 30% немцев, то уже во второй половине XIX столетия иностранцы лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу. Лица «нерусских» национальностей в среде российского чиновничества были в основном представителями коренных народностей России, принявшими христианство, либо потомками иностранцев эмигрировавших в Россию в XVIII- начале XIX веков.

Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам – 6. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы – 12.

2.2. Денежное содержание государственных служащих

Форма и величина жалованья всегда имеет важное значение для социального статуса человека.

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала «никаким законным ограничениям».

По величине содержания, включавшего для классных чиновников средних и высших рангов жалованье (около 38% всего содержания), столовые (около 37%) и квартирные деньги (25 %), чиновники разных рангов примерно соотносились как 100 (канцеляристы) – 300 (IX-XIV классы) – 700 (V-VШ классы) – 4300 (III-IV классы). Содержание чиновников I-II классов назначалось по высочайшему повелению. Содержание канцеляристов примерно равнялось или было несколько ниже заработка квалифицированного городского рабочего, содержание классных чиновников низших рангов в 2-3 раза его превышало, у чиновников средних рангов обеспечивало уровень жизни «благородного человека» из образованного общества, а доход чиновников высших рангов по русским стандартам делал человека богатым. Например, в крепостное время он равнялся доходу среднего или богатого помещика, имевшего несколько сот крепостных душ.

В начале XIX в. реальное значение жалования понижалось, вследствие падения курса бумажных денег и роста цен, а затем стало повышаться, однако и к середине XIX в. не достигло уровня, на котором оно находилось в екатерининское царствование. В пореформенное время номинальный и реальный уровень содержания чиновников продолжал увеличиваться. На рубеже XIX-XX столетий наиболее высокие оклады, которые устанавливал лично император, получали некоторые члены Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был министр внутренних дел с жалованьем в 24 480 рублей в год. Его заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8000 рублей, что немного превышало жалованье губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников.

При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшись за штатом, получали только жалованье в течение года или до нового назначения в пределах этого года. Чиновник терял это право при отказе занять предлагаемую должность. В случае смерти на службе содержание по день смерти становилось собственностью наследников.

Всем служащим жалование и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца (первое – за истекающий месяц, второе – за месяц вперед). Квартирные деньги выдавались за треть года вперед. Ситуация, в которой в наши дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была немыслима. В Уставе о службе по определению правительства (ст. 586) говорилось: «Наличным чиновникам и канцелярским служителям жалованье и прочие причитающиеся им оклады выдаются в свое время без особенных от них просьб, по собственному распоряжению каждого места и ведомства».

Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание «наиболее отличающихся способностями и усердием к службе».

Заключение

Итак, подводя итог исследованию состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России, можно отметить такой недостаток, как традиционно низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайняя медлительность «вращения бюрократических колес».

Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.

Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в.

В годы правления Николая I (1825-1855гг.) произошло фактическое разделение государственной службы; государственная служба распалась на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

не окончившие высших и средних учебных заведений.

В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В 1832 году был учрежден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги:

Свод Устава о службе по определению от правительства;

Свод Устава по выборам;

Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 году принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики и многое другое, что стало их отличать от государственной службы.

В 1835 г. Николай I подписал указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно».

В гражданскую службу постепенно вносились изменения и дополнения, особенно много после отмены крепостного права в 1861 году и проведения известных реформ Александра II (1855-18881гг.). Гражданская служба получила свою линию развития и итоговое (можно сказать, «вершинное») закрепление в обобщенном законодательстве 1896 года. Тогда был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник должен был оказывать услуги подданным.

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.

К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

Бюрократия как профессия до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро из потомственных чиновников, на долю которых в середине XIX в. приходилось 40% всех классных чиновников. Чиновник служил для того, чтобы заработать на жизнь, повысить свой социальный статус, приобрести власть и влияние, которые зависели от его должности, а не от происхождения или богатства. Если армия, в особенности до освобождения крестьянства, привлекала в свои ряды цвет дворянской молодежи, то бюрократия - наиболее способную и честолюбивую молодежь недворянского происхождения: в середине XVIII в. 50% классных чиновников не принадлежали по происхождению к дворянству, в конце XIX в. эта цифра выросла до 69%. Чиновники происходили из всех слоев населения -из крестьян, церковников, солдат, купцов, мещан, разночинцев. Чиновники из разночинцев отличались от чиновников из дворянства большей компетентностью и лояльностью к верховной власти, они составляли самую верноподданную часть бюрократии. Ценз для получения потомственного дворянства постепенно возрастал. С 1845 г. чины Х-XIV классов стали давать только личное почетное гражданство, чины VI-IX классов - личное дворянство, чины I-V классов - потомственное дворянство. С 1856 г. потомственное дворянство давали чины I-IV классов. Одворянивание чиновников не препятствовало профессионализации бюрократии, в то же время сохраняло ее как привилегированную социальную группу со своей специфической субкультурой, противодействовало превращению чиновников в касту, повышало ее жизнеспособность.

1. Архипова Т.Г. История государственной службы в России XVIII-XX века. М.: ЮНИТИ, 2001. 255 с.

2. Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. 2007. №4. С. 53-55.

3. Государственная служба / Под ред. А.В. Оболонского. М.: ДЕЛО, 1999. 440 с.

4. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

5. История государственного управления / Под ред. Пихои Р.Г. М.: Инфра-М, 2003. 375 с.

6. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/ Д: Феникс 1999. 544 с.

7. Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. 2007. №1. С. 41-43.

8. Кодан С.В. «Образование юношества, предназначенного к частям службы государственной». Государственно-правовая подготовка чиновников в России в 1800–1850-е гг // Чиновник. 2005. № 1.

9. Кодан. С.В. «Каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным прохождением ее приуготовленных...» Государственная служба в предреформенной России (1800-1850 гг.). // Чиновник. 2005. №3. С. 70.

10. Цыганов В.Б. История государственного управления в России. Екатеринбург.: УрАГС, 1999.304с.

11. Чевтаева Н.Г. Чиновничество как особая социально-профессиональная группа: по материалам российской дореволюционной социологии // Чиновник. 2005. № 4.

12. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления России. М.: РДЛ, 2001. 528с.

13. Чиканова Л.А. Государственные служащие. М.: Юрист, 2000. 122 с.

14. Шепелев Л. Е.Чиновный мир России: XVIII - начало XX века. СПб, 1999.

15. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: ВЛАДОС, 2003. 512с.