Виды форм осуществления исполнительной власти. Понятие и виды административно-правовых форм реализации исполнительной власти

Государственное управление - это деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти от имени государства. Такая деятельность реализуются в разнообразных действиях органов управления и их должностных лиц. Управленческая деятельность может быть направлена на внутреннюю организацию системы органов управления (внутриаппа- ратной работы), либо выходить за пределы органа с целью осуществления управленческого воздействия на различные сферы жизни, в том числе на поведение, деятельность физических и юридических лиц (осуществление исполнительной власти). Совершение одних управленческих действий может приводить либо к возникновению правовых последствий, либо наоборот не приводить к их возникновению. Вместе с тем, и те и другие действия имеют внешнее выражение, называемое формой управленческой деятельности.

Таким образом, форма управленческой деятельности - это способ выражения содержания управленческой деятельности органов и должностных лиц государства по осуществлению исполнительной власти, а так же внутриаппаратной работы.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций, от наличия или отсутствия правовых последствий

В одних случаях данные действия, в других - такие юридические последствия не возникают.

В соответствии с этим формы управленческой деятельности подразделяются на правовую и организационную формы.

Правовая форма государственного управления влечет за собой правовые последствия, т.е. приводят к возникновению, изменению или прекращению административно-правовых отношений; к изменению правового статуса организации, индивида. Она осуществляется через следующие виды деятельности:

1) Принятие нормативных актов. Органы государственного управления вправе осуществлять подзаконное регулирование посредством принятия постановлений, положений, инструкций и т.п. актов.
2) Издание правоприменительных административных актов. В данном случае акт обращен к определенному лицу (лицам) и является административным (юридическим) фактом, служащим основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений;
3) Заключение договоров. Органы управления вправе заключать гражданско-правовые договоры, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций (договоры на закупку техники, инвентаря и оборудования). Примером административного договора может служить договор об охране имущества, заключаемый органами милиции с гражданами и организациями. На административный характер такого договора указывает то, что его условия устанавливаются приказом МВД России и могут изменяться в одностороннем порядке.
4) Совершение иных юридически значимых действий.

Выдача водительских удостоверений, паспортов, разрешений на хранение и ношение огнестрельного гражданского оружия т.п.

Правовые формы деятельности можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:
- правотворческая деятельность - это выработка правовых норм, их усовершенствование, изменение и отмена, иными словами, издание нормативных юридических актов. Правотворческая деятельность государственного управления включает следующие стадии:
  - а) принятие решения о необходимости разработки проекта акта управления;
  - б) подготовка проекта;
  - в) обсуждение, согласование, доработка, предварительное одобрение проекта;
  - г) утверждение (принятие) проекта либо принятие решения о внесение проекта в правотворческий орган.
- правоприменительная деятельность состоит в установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации, принятие по делу решения, исполнение акта применения нормы права.

Стадии правоприменительной деятельности следующие:

а) установление фактических обстоятельств дела (ситуации);
б) выбор нормы права, подлежащей применению в данной ситуации или деле;
в) уяснение смысла и содержания нормы;
г) принятие решения по делу;
д) исполнение и контроль за исполнение принятого решения;
контрольно-надзорная деятельность, направленная на осуществление контроля и надзора за соблюдением субъектами административного права правил и норм, установленных в административном законодательстве.
2) по направленности:
- внутриуправленческая деятельность, осуществляемая для решения организационно-штатных вопросов, расстановки кадров, налаживания делопроизводства, руководства сотрудниками внутри самого органа и для управления нижестоящими по подчиненности органами;
- внешнеуправленческая деятельность, в которой реализуются возложенные на орган задачи и функции. Данная деятельность направлена на неподчиненные органы, организации и граждан.
3) по условиям осуществления:
- *деятельность, осуществляемая в обычных условиях общественной жизни;
- деятельность, осуществляемая в особых условиях (режим чрезвычайного положения).

Организационная форма государственного управления не связана с совершением юридически значимых действий, не влечет юридических последствий и не требует юридического оформления действий. Она может осуществляться путем совершения следующих видов деятельности:

^) осуществление организационных действий. В таких действиях находит свое отражение повседневная работа сотрудников управленческих органов. К ним относятся повседневная воспитательная, организационная, инструкторская, контрольная работа, проведение разного рода совещаний, планерок, проверок и т. п.;

2) выполнение материально-технических операций. В основном, это работа по анализу информации и проведению исследований и разработок (учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных данных и т.д.);
3) идеологическая работа, направленная на разъяснение субъектам административного права смысла, содержания, целей и значения актов управления, а также на формирования общественного мнения через СМИ.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявляя себя в разнообразных общественных отношениях. Исполнительная власть реализуется различными методами и выражается в различных формах.

Форма реализации исполнительной власти - это виды действий органов исполнительной власти, имеющие внешние проявления. Другими словами, под формой реализации понимается внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Формы реализации позволяют получить ответ на вопрос: для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья делают для выполнения управленческих задач и функций?

Все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе нормами, с помощью которых государство регламентирует деятельность государственного аппарата.

Форма государственного управления должна соответствовать:

Характеру данной функции,

Компетенции государственного органа,

Особенностям конкретного субъекта управления.

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.

Формы управления подразделяют на:

Правовые, влекущие определенные юридические последствия. Например, издание нормативного акта;

Неправовые, не влекущие правовых последствий, а осуществляющие организационные действия. Например, проведение семинаров, обработка полученной информации.

Также можно выделить:

Акты управления, обращенные вовне;

Акты организационного действия внутри органа управления (распределение полномочий, материально-техническое обеспечение);

Участие в гражданско-правовых договорах;

Выступление через своих представителей в суде;

Деятельность в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны общественного порядка.

Но эта классификация не отражает всех форм управленческой действительности. К ним можно причислить:

Установление норм права;

Применение норм права;

Осуществление организационных действий;

Оперативно-организационную работу;

Осуществление материально-технических операций. Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовых формах. Государственно-управленческая деятельность охватывает как внешние, так внутриорганизационные действия. Исполнительная власть использует только юридические формы реализации. Делопроизводство, моделирование, совещание и т.д., не носящие юридического характера, не являются формами реализации государственного управления.

Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т. д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.
Формы управления различаются (см. схему 12):
в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) - на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
по способу выражения - на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти
по характеру вызываемых последствий - на правовые и неправовые.
Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуаль-ными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в част-ности, на вождение транспортных средств).
Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, - они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами ис-полнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, со-ставление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.
Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Государственная власть воплощается ее субъектами в конкретных действиях различного рода выражающих ее содержание и направленность. Каждый орган исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией имеет возможность осуществлять управляющее воздействие в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность происходит в форме конкретных внешне активных действий, выражающих содержание государственно-управленческих функций субъекта управления.

Исполнительные органы осуществляют различные по своему характеру и назначению действия (как управляющее воздействие, внешние и как внутрисистемные), поэтому различно их внешнее выражение. Важное значение имеют и последствия совершаемых управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других - нет.

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Административно-правовые формы, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов, могут быть классифицированы по различным критериям:

 по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

 по достигаемым результатам: позитивные (позитивное регулирование общественных отношений: установление каких-либо положений, утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение, на негативные явления в сфере государственного управления);

 по направленности: внешние - воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) или внутренние - на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

 по объему: общеобязательные или индивидуальные;

 по адресату: общеобязательные - вся система исполнительной власти (государственного управления) частные (персональные, внутренние) - адресованные конкретным субъектам либо на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

 по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

 по количеству участвующих субъектов (субъектному выражению): односторонние и многосторонние (два и более - административно-правовые договоры);по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

 по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

 по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

 по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

 по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, дозволительные;

 по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия).

Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах.

Формы управления различаются:

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) – на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);

по способу выражения – на словесную (письменная и устная) и "конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

по характеру вызываемых последствий – на правовые и не правовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому последние акты и называются индивидуальными.

Не правовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, – они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Не правовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними.

Одной из не правовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой не правовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

60. Функции административного права. Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений может иметь различную целевую нагрузку и, соответственно, различные формы своего выражения. Учитывая это, можно говорить о трех важнейших проявлениях регулятивной функции административного права.

1. В полном соответствии с ролью исполнительной власти в государственно-властном механизме с достаточной степенью отчетливости проявляется правоисполнительная функция административного права. Это означает, что главное содержание административно-правового регулирования находит свое выражение в обеспечении свойственными ему средствами проведения в жизнь (исполнения) требований действующего российского законодательства.

2. Административно-правовое регулирование вместе с тем выражается и в том, что соответствующие субъекты исполнительной власти полномочны самостоятельно, но на подзаконной основе творить правовые нормы. В этом суть правотворческой или правоустановителъной функции административного права. Главное, что необходимо при этом учитывать, заключается в том, что административное нормотворчество производно от основной, т.е. правоисполнительной, функции административного права и служит ее интересам. Практически это означает, что нормы административного права, создаваемые самими органами исполнительной власти, по своей сути также являются конкретной формой правоисполнения. Так, Правительство Российской Федерации – высший орган исполнительной власти издает правовые акты, имеющие нормативный характер, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

3. В процессе административно-правового регулирования реализуется также и правоохранительная функция, имеющая своим назначением обеспечение соблюдения установленного правового режима и защиту законных прав и интересов участников регулируемых общественных отношений. Следует еще раз подчеркнуть, что в порядке осуществления широкого круга контрольно-надзорных полномочий и применения мер административного принуждения исполнительные органы и их должностные лица практически обеспечивают правовую защиту многих общественных отношений, регулируемых иными отраслями действующего права.

При осуществлении административно-правового регулирования в настоящее время главное внимание уделяется реализации федеральных и региональных программ (например, жилищной, энергетической); проведению в жизнь требований, обеспечивающих организационно-правовые основы хозяйственной жизни (например, пресечение монополизма, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей); обеспечению реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления; координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственного и частного секторов хозяйственной и социально-культурной жизни; осуществлению государственного контроля и надзора в регулируемой сфере общественных отношений.