Функции органов местного самоуправления в сфере жкх. Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики
Модернизированное жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ) характеризуется рациональным разграничением полномочий органов публичной власти (государственного и муниципального управления). Нововведения имеют неразрывную связь с формированием социального государства в РФ, повышением качества жизни населения.
На сегодняшний день ЖКХ - это сложная, комплексная отрасль хозяйства, обеспечивающая надлежащее функционирование инженерных инфраструктур, строений, предназначенных для жилья в населенных пунктах. Сфера ЖКХ связана с созданием удобств и комфорта для проживания и пребывания в жилых домах населения с предоставлением им большого перечня жилищно-коммунальных услуг. Эту отрасль связывают напрямую с качеством жизни человека. Поэтому требуется формирование эффективного правового механизма обуславливающего взаимодействие и научно-производственную организацию органов местного самоуправления, их взаимодействие с населением для цели реформирования жилищно-коммунального комплекса. Необходимо переводить его на качественно иной уровень с использованием материально-технической базы нового образца Мартынова С. Э. К проблеме формирования методики оценки удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов // Проблемы управления в социальных системах. - 2014. - №2. - С. 39.
В России рыночная экономика идет по пути укрепления. Особое развитие получают частные организации в последние годы. Они функционируют и составляют конкуренцию государственным и муниципальным предприятиям, занимая важную роль. Это приводит к необходимости пересмотра роли органов МСУ в области жилкомуслуг.
При рассмотрении вопроса о месте, а также роли ЖКХ при решении вопросов местного значения, нужно остановить взгляд на сущности вопросов местного значения.
Основная проблематика жалоб, поступивших в 2015 году к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, касалась уголовного процесса (30%), жилищных прав и сферы ЖКХ (16%), уголовно-исполнительного производства (14%), социального страхования и обеспечения (5%), оборонной сферы (4%), миграции и вопросов гражданства (4%). По вопросам соблюдения либо восстановления всех иных прав доля обращений составила 27%.
Октябрь 2007 г. ознаменовался внесением дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Была включена новая статья 18.1, содержащая критерии оценки эффективности деятельности органов МСУ. Президент своим Указом от 28 апреля 2008 г. №607 утвердил список основных и дополнительных показателей, определяющих оценку эффективности деятельности органов МСУ муниципальных районов и городских округов Население даст оценку местному самоуправлению [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// Ladoga-park.ru, свободный..
Разработанная система показателей позволяет оценить работу органов местного самоуправления в различных сферах: образование, здравоохранение, дорожное хозяйство и транспортное обслуживание, жилищное строительство, жилищно-коммунальное хозяйство и другие направления.
Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317 "О мерах по реализации Указа Президента РФ № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» была введена методика мониторинга оценки эффективности деятельности органов местного уровня в городских округах и муниципальных районах. Она дает возможность оценить деятельность муниципальных органов исключительно по общим показателям. Это говорит о ее универсальности.
Тем не менее, эта методика не лишена недостатков. Один из них - это наличие среди показателей конечных результатов деятельности органов МСУ показателей, которые далеко не всегда можно считать таковыми. Средства могут выделяться значительные, но расходоваться они могут неэффективно Формирование стратегии развития муниципальных образований / Д.А. Гай-нанов, И.В. Дегтярева и др. - Уфа: Гилем, 2015. - 163 с..
Второй недостаток - это использование показателей, которые зависят, от деятельности властей сразу нескольких уровней и от набора целого ряда объективных факторов. К числу таковых относятся, например, объем инвестиций, внесенных в основной капитал (исключая бюджетные средства) из расчета одного жителя (руб.). Этот показатель вообще находится в прямой зависимости от уровня экономического развития территории, поэтому высокоразвитые муниципалитеты автоматически будут иметь гораздо более высокие значения показателя по сравнению с муниципалитетами с низким уровнем экономического развития.
Третий недостаток методики - это неполное отражение в системе показателей полномочий органов местного самоуправления, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Четвертый недостаток - это недостаточное количество критериев для оценки населением деятельности органов МСУ. На наш взгляд удовлетворенность населения работой ОМСУ должна выражаться не только организацией транспортного обслуживания, качеством автомобильных дорог, и уровнем жилищно-коммунальных услуг, как это указано в Постановлении Правительства.
Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство выступает в качестве сложной, комплексной отрасли народного хозяйства, обеспечивающей функционирование инженерной инфраструктуры, создавая удобную среду проживания, обеспечение населения услугами водоснабжения, отопления, электроснабжения, газоснабжения. К полномочиям органов МСУ в этой сфере в основном относится регулирование посредствам установления тарифов и нормативов потребления услуги.
УДК 342.55(470)
О НЕКОТОРЫХ ФОРМАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЯЮЩИХ КОМПАНИЙ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
© Шайдулина Е. М., 2012
Рассматриваются вопросы, связанные с финансированием муниципальными властями деятельности управляющих компаний по управлению многоквартирными домами. Исследуется контроль со стороны органов местного самоуправления за деятельностью управляющих компаний в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство; органы местного самоуправления; управляющие компании (организации); финансирование; контроль.
Реализация органами местного самоуправления полномочий в жилищно-коммунальной сфере предполагает, помимо прочего, тесное взаимодействие с субъектами, осуществляющими функции по управлению многоквартирным домом. Жилищный кодекс РФ предусматривает три способа управления жилыми домами: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией.
Наибольшее распространение в области управления многоквартирными домами в муниципальных образованиях, как показывает практика, получили управляющие компании. В этой связи вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с юридическими лицами, занимающимися управлением многоквартирными домами, приобретают большое научное и практическое значение .
Философский словарь понятие «взаимодействие» определяет как процесс взаимного влияния объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого, наиболее общую, универсальную форму движения, развития .
Взаимодействие органов местного самоуправления и управляющих компаний (организаций) в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) возможно:
при создании управляющей компании, при отборе муниципальными органами управляющей организации, в случае финансирования муниципальными властями деятельности управляющих компаний, а также в форме контроля со стороны органов местного самоуправления за деятельностью управляющих компаний в сфере ЖКХ.
Однако в настоящей статье мы более подробно остановимся на таких формах взаимодействия местных органов власти и управляющих организаций, как финансирование и контроль.
Органы местного самоуправления в силу ст. 165 Жилищного кодекса РФ обязаны создавать условия для управления многоквартирными домами. Указанной статьей предусмотрено право органов местного самоуправления предоставлять бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов. При этом данное право реализуется отдельно от обязанности муниципалитета как собственника жилищного фонда финансировать свою часть расходов на капитальный ремонт многоквартирных домов. Вышесказанное подтверждается судебной практикой. Так, Арбитражный суд Саратовской области пришел к выводу, что муниципальное образование как собственник жилых помещений в многоквартирном доме и член товарищества собственников жилья было обязано ежемесячно вносить плату за капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, входящих в состав товарищества, в связи с чем с
него была правомерно взыскана задолженность по оплате. При этом суд счел необоснованным довод уполномоченного органа администрации муниципального образования о предоставлении денежных средств на капитальный ремонт способом, указанным в ст. 78 Бюджетного кодекса РФ , а именно в порядке субсидирования, поскольку возможность предоставления финансовой помощи закреплена в п. 2 ч. 1 ст. 165 Жилищного кодекса РФ . Оплата муниципальными властями как собственниками части помещений расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома должна производиться в объеме, согласованном всеми собственниками помещений в доме, и в установленном Жилищным кодексом РФ порядке .
Предоставление бюджетных средств управляющим организациям на проведение капитального ремонта должно осуществляться органами местного самоуправления по правилам, установленным бюджетным законодательством. Это могут быть как безвозмездная передача бюджетных средств, так и предоставление бюджетных кредитов и иные способы финансирования, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.
По мнению М. Ю. Тихомирова, часть 1 ст. 165 Жилищного кодекса РФ носит преимущественно декларативный характер. На его взгляд, весьма сомнительно, что органы местного самоуправления заинтересованы в активном осуществлении своего права, предусмотренного в п. 2 указанной части, по финансированию капитального ремонта многоквартирных домов .
Вместе с тем Думой г. Братска было принято решение от 30 марта 2007 г. «О порядке софинансирования из бюджета города работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных жилых домов, проводимых с участием средств собственников» , согласно которому со-финансирование капитального ремонта осуществляется на оплату 95 % расходов на капитальный ремонт сверх доли муниципальной собственности в праве общей доли собственности на общее имущество при условии, что размер платы собственников жилых и нежилых помещений за капитальный ремонт при этом должен составлять не менее 5 % стоимости капитального ремонта, приходящейся на каждого собственника помещения пропорционально принадлежащей ему общей площади.
Положения ст. 165 Жилищного кодекса РФ получили свое развитие, в частности, в Федеральном законе от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» , в ст. 18 которого в качестве обязательного условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда предусмотрено долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджета субъекта РФ и (или) бюджета муниципального образования, находящегося на территории указанного субъекта РФ и претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда.
Во исполнение указанных законов, в частности, было издано Постановление администрации г. Братска от 17 сентября 2008 г. № 1839 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов» . Указанным актом установлен механизм перечисления выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организации денежных средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, бюджета Иркутской области, бюджета Братска, выделенных на проведение капитального ремонта многоквартирных домов. Эти средства распределяются главным распорядителем бюджетных средств - комитетом жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Братска между многоквартирными домами, которые включены в областную (региональную) адресную программу по проведению капитального ремонта многоквартирных домов Иркутской области в соответствующем году, и управление которыми осуществляется управляющими организациями. Указанные средства предоставляются в форме субсидий этим организациям. При этом обязательно должно быть решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, управление которым осуществляется управляющей организацией, о долевом финансировании капитального ремонта многоквартирного дома за счет средств собственников этих помещений в размере не менее 5 % общего объема средств, предоставляемых на проведение капитального ремонта многоквартирного дома.
Контроль со стороны органов местного самоуправления за деятельностью управ-
ляющих компаний, осуществляющих управление многоквартирными домами, - это также одна из форм взаимодействия указанных субъектов.
При этом указанный контроль возможен по нескольким направлениям: во-первых, контроль за управляющими организациями в случае, если муниципалитет является учредителем или участником такой организации; во-вторых, муниципальный контроль как собственника муниципального жилищного фонда. Особо можно выделить контроль, который может осуществляться в отношении любой управляющей компании, независимо от того, участвуют в ее уставном капитале органы местного самоуправления или нет.
Согласно действующему законодательству о хозяйственных обществах органы местного самоуправления, если они являются акционерами или участниками общества, могут контролировать финансовохозяйственную деятельность общества посредством ревизионной комиссии или привлечения профессионального аудитора. Иными словами, муниципальные органы в случае их участия в уставном капитале хозяйственных обществ обладают правомочиями (в том числе контрольными) наравне с другими участниками общества, т. е. осуществляется контроль как акционера или как учредителя общества. Эти отношения регулируются гражданским законодательством и не являются предметом настоящего исследования.
До принятия Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» , закрепившего закрытый перечень случаев, в которых могут создаваться государственные и муниципальные предприятия, органами местного самоуправления могли учреждаться управляющие организации, осуществляющие деятельность по управлению многоквартирными домами, в организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий . Например, муниципальное предприятие «Жилищно-эксплуатационное управление № 8 города Рязани», учрежденное 27 июля 1992 г., является действующим и по сей день.
Следовательно, муниципальные органы выступают собственниками имущества унитарного предприятия. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприяти-
ях» собственник имущества обладает следующими контрольными полномочиями:
Утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
Дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом;
Осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
Утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
Принимает решения о проведении аудиторских проверок и утверждает аудитора.
В ст. 26 указанного Федерального закона предусмотрено также, что обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором подлежит бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственником имущества. Отмечено, что контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, реализующим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами. В ч. 3 этой же статьи закреплена обязанность унитарного предприятия по окончании отчетного периода представить органам местного самоуправления бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется органами местного самоуправления.
Таким образом, в случаях, когда муниципальное образование выступает участником или учредителем управляющей организации, контрольные полномочия сводятся к полномочиям собственника имущества и имеют также гражданско-правовую природу.
Контрольные же полномочия органа местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений в правоотношениях с управляющими компаниями уже были в значительной степени исследованы .
Коротко отметим, что органы местного самоуправления, являясь представителями собственника муниципального жилищного фонда, осуществляют его права, но при этом имеют двойственный статус в правоотношениях с управляющими организациями: во-первых, как собственники жилых помещений в многоквартирных домах; во-вторых, как административный орган.
Наибольший интерес, в связи с тематикой нашего исследования, представляют полномочия органов местного самоуправле-
ния по контролю в отношении любой управляющей компании независимо от участия органов местного самоуправления в ее уставном капитале.
Федеральным законом от 4 июня 2011 г. «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Жилищный кодекс РФ была добавлена норма, согласно которой муниципалитет наделяется полномочием по проведению проверки управляющей организации на предмет выполнения условий договора по управлению домом. В случае поступления в муниципалитет обращения от собственников помещений, председателя совета жильцов, органов управления ТСЖ муниципалитет обязан в 5-дневный срок провести проверку управляющей организации.
В случае если будет выявлено невыполнение условий договора управляющей организацией, муниципалитет не позднее 15 дней с момента указанного обращения созывает общее собрание жильцов для решения вопросов о расторжении действующего договора с управляющей организацией и заключении договора с новой.
Представляется, что это хорошая инициатива по усилению контроля за деятельностью управляющих организаций и повышению их ответственности . Однако на сегодняшний день порядок проведения указанной проверки в подзаконных актах не прописан. Согласно Жилищному кодексу РФ такой порядок должен разработать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства, которым является Министерство регионального развития РФ .
В связи с изложенным непонятно, как данная норма будет применяться на практике, и подпадает ли данная проверка под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .
С одной стороны, в ст. 1 указанного Федерального закона обозначена сфера его применения. Системный анализ данной ста-
тьи позволяет сделать вывод, что нет ограничений на применение этого Закона в отношении проверок управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами. Более того, в п. 21 и 22 ст. 8 этого же Закона указано, что юридические лица обязаны уведомить органы власти о начале осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, а также по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах. Иными словами, складывается впечатление, что этот закон распространяется на управляющие компании при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, так как нет прямого запрета на его неприменение.
С другой стороны, согласно Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» муниципальный контроль - это деятельность муниципальных органов, уполномоченных в соответствии с федеральным законом на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, во-первых, требований, установленных в муниципально-правовых актах; во-вторых, требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, но только в случаях, когда соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Вместе с тем в ч. 2 ст. 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Требование о проведении органами местного самоуправления проверки управляющей организации на предмет выполнения условий договора по управлению домом установлено федеральным законом - Жи-
лищным кодексом РФ, а значит, чтобы подпадать под понятие муниципального контроля, данный контроль должен относиться к вопросам местного значения. При этом в Федеральном законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрен контроль за исполнением бюджета (п. 1 ч. 1 ст. 14, п. 1 ч. 1 ст. 15, п. 1 ч. 1 ст. 16) земельный контроль (п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 26 ч. 1 ст. 16), муниципальный контроль в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (п. 27 ч. 1 ст. 14, п. 22 ч. 1 ст. 15, п. 30 ч. 1 ст. 16), муниципальный лесной контроль (п. 32 ч.1 ст. 14, п. 29 ч. 1 ст. 15, п. 38 ч. 1 ст. 16), муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей (п. 35 ч. 1 ст. 14, п. 30 ч. 1 ст. 15, п. 39 ч. 1 ст. 16), муниципальный контроль на территории особой экономической зоны (п. 36 ч. 1 ст. 14, п. 31 ч. 1 ст. 15, п. 40 ч. 1 ст. 16), муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения (п. 5 ч. 1 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. 16). Анализ указанного Закона позволяет говорить об отсутствии среди вопросов местного значения муниципального контроля за управляющими организациями.
Следовательно, контроль, предусмотренный ч. 1.1 ст. 165 Жилищного кодекса РФ, нельзя отнести к муниципальному контролю в том смысле, в каком данное понятие использует федеральный законодатель. Соответственно, если надлежащий вид контроля не относится к вопросам местного значения, тогда это 1) либо вопросы, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, 2) либо иные вопросы, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относятся к вопросам местного значения, не являются отдельными государственными полномочиями, а также не отнесены к компетенции иных органов публичной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления (данные вопросы органы местного самоуправления вправе решать только при наличии собственных средств).
Если рассматривать первый случай, то органы местного самоуправления наделяются полномочиями по проведению проверки управляющей организации в порядке ст.
165 Жилищного кодекса РФ в соответствии с требованиями главы 4 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой закреплена возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами. Таким образом, указанное полномочие на муниципальный уровень должно передаваться в соответствии с законом и с предоставлением необходимых для его реализации материальных и финансовых средств.
Если рассматривать второй случай, то проверка муниципальными властями деятельности управляющих компаний осуществляется только при наличии в муниципальном образовании финансовых средств на эти цели. При такой ситуации возникает следующая проблема.
Если указанная проверка относится к так называемым иным вопросам, которые не относятся к вопросам местного значения, не являются отдельными государственными полномочиями, а также не отнесены к компетенции иных органов публичной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления, то проведение такой проверки - это всего лишь право муниципальных властей. Иными словами, органы местного самоуправления вправе отказать в проведении проверки обратившимся лицам по причине отсутствия финансовых средств.
Однако согласно теории о компетенции полномочие является одновременно и правом органов местного самоуправления, и их обязанностью . Кроме того, в Жилищном кодексе РФ содержится следующая формулировка: «орган местного самоуправления организует (курсив мой. - Е. Ш.) проведение проверки», т. е. у органов местного самоуправления нет права выбора модели поведения, а есть четкое предписание действовать в строгом соответствии с законом.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день затруднена реализация нормы ст. 165 Жилищного кодекса РФ, предусматривающая проведение органами местного самоуправления проверки деятельности управляющих организаций. Это означает, что пока собственники помещений остаются не достаточно защищенными в условиях одностороннего нарушения договора управляющей компанией.
На управляющие организации как на исполнителей жилищно-коммунальных услуг ч. 4 ст. 165 Жилищного кодекса РФ возложена обязанность предоставлять органам местного самоуправления информацию об установленных ценах (тарифах) на услуги и работы по содержанию и ремонту многоквартирных домов и жилых помещений в них, о размерах оплаты потребителями услуг в соответствии с установленными ценами (тарифами), об объеме, о перечне и качестве оказываемых услуг и (или) выполняемых работ, о ценах (тарифах) на предоставляемые коммунальные услуги и размерах их оплаты, о состоянии расположенных на территориях муниципальных образований объектов коммунальной и инженерной инфраструктур, о соблюдении установленных параметров качества товаров и услуг таких организаций, о состоянии расчетов исполнителей коммунальных услуг с лицами, осуществляющими производство и реализацию ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, а также с лицами, осуществляющими водоотведение, о состоянии расчетов потребителей с исполнителями коммунальных услуг.
На наш взгляд, закрепление этой обязанности за управляющими компаниями позволит органам местного самоуправления вовремя отслеживать возможные нарушения и оперативно реагировать на злоупотребления с целью защиты прав граждан в жилищно-коммунальной сфере.
При этом порядок, форма, сроки и периодичность предусмотренной в ч. 4 ст. 165 Жилищного кодекса РФ отчетности должны быть установлены Правительством РФ, однако на сегодняшний день этого сделано не было.
2 февраля 2012 г. вице-премьер Д. Козак на селекторном совещании о прохождении осенне-зимнего периода коммунальщиками заявил, что тарифы на услуги ЖКХ вырастут в среднем на 12 % с 1 июля 2012 г.
Во исполнение указанного заявления, в частности в Иркутской области, было принято распоряжение Правительства Иркутской области от 24 февраля 2012 г. № 66-РП «О мерах по недопущению необоснованного роста размера платы граждан за коммунальные услуги на территории Иркутской области в 2012 году» . Указанным распоряжением органам местного самоуправления рекомендовано осуществлять мониторинг изменения роста платы граж-
дан за коммунальные услуги и результаты мониторинга представлять в Службу по тарифам Иркутской области не позднее 25 числа отчетного месяца. В случае выявления роста размера платы граждан за коммунальные услуги в первом полугодии 2012 г., а также превышения размера платы граждан за коммунальные услуги с 1 июля 2012 г. более чем на 12 % (независимо от оснований такого превышения) муниципальные власти обеспечивают оперативное информирование Службы по тарифам Иркутской области.
Как видно, вышеприведенные меры направлены на предотвращение роста платы за коммунальные услуги на территории Иркутской области сверх установленных 12 %.
В марте текущего года прозвучала интересная мысль о создании в Иркутской области общественных советов, которые будут контролировать работу управляющих компаний. Такие советы планируется создать при губернаторе и главах муниципальных образований.
«Это важнейший институт, который позволит недовольство людей перевести в плоскость практического взаимодействия. Сегодня звучит очень много справедливых нареканий к работе управляющих компаний, ведь мы не всегда понимаем, за что платим, - отметил губернатор Иркутской области Дмитрий Мезенцев. - Нам не нужно, чтобы система ЖКХ оставалась тем драконом, который каждый новый год пугает людей ростом тарифов. Совет при губернаторе и советы при главах муниципальных образований мы сделаем площадкой для сверки позиций и усилий власти и людей, которые куда тоньше реагируют на несправедливость со стороны управляющих компаний» .
На наш взгляд, мысль хорошая; представляется, что создание таких советов поможет усилить контроль за качеством предоставляемых услуг, создать систему подконтрольности управляющих компаний. Однако для реализации задуманного нужно многое сделать. В частности, необходимо разработать нормативную базу, где были бы прописаны статус, полномочия такого совета, определен его состав и другие вопросы. Однако пока никаких конкретных шагов в этом направлении не предпринято.
Проведенное исследование показало, что при осуществлении взаимодействия между органами местного самоуправления и
управляющими компаниями в сфере ЖКХ достаточно часто возникают проблемы финансово-правового и административного характера. Для их решения требуется совершенствование отдельных законодательных актов, а также принятие новых подзаконных актов как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов РФ. Кроме того, полагаем, что важно не только четко урегулировать сферу ЖКХ, но и проследить за реализацией принятых распоряжений. И
1. Жилищный кодекс Российской Федерации: фе-дер. закон от 29 дек. 2004 г. № 188-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.
2. Ход реформы ЖКХ [Электронный ресурс] :
III квартал 2011 г. URL: http://www.reformagkh.ru.
3. Философский словарь / под ред. М. М. Розенталя. 3-е изд. М., 1975. С. 59.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
5. По делу о взыскании с административного органа взносов на капитальный ремонт: постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от
25 нояб. 2010 г. по делу № А57-7990/2010 // Кон-сультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
6. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / под ред. П. В. Крашенинникова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 350.
7. Тихомиров М. Ю. Управление многоквартирным домом: практ. пособие. М., 2011. С. 28.
8. О порядке софинансирования из бюджета города работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных жилых домов, проводимых с участием средств собственников: решение Думы г. Братска от 30 марта 2007 г. № 312/г-Д // Братские вести. 2007. 6 апр. (№ 17).
9. О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: федер. закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.
10. Об утверждении Порядка предоставления субсидий на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов: постановление администрации МО г. Братска от 17 сент. 2008 г. № 1839 // Братские вести. 2008. 26 сент. (№ 65).
11. Об утверждении областной адресной программы «Проведение капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Иркутской области, в 2010 году»: постановление Правительства Иркут. обл. от 23 апр. 2010 г. № 81-пп // Областная. 2010. 5 мая (№ 49).
12. Об акционерных обществах: федер. закон от
13. Об обществах с ограниченной ответственностью: федер. закон от 8 февр. 1998 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
14. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: федер. закон от 14 нояб. 2002 г.
№ 161-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
15. Управляющие компании Рязани [Электронный ресурс]. URL: http://admrzn.ru
16. См.: Подгорбунских А. В. Полномочия органа местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений в правоотношениях с управляющими компаниями / / Конституционное и муниципальное право. 2009. № 15. С. 26-30; Он же. Способы осуществления органами местного самоуправления контроля за деятельностью управляющих организаций // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 6. С. 36-43.
17. О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 4 июня 2011 г. № 123-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2011. № 23. Ст. 3263.
18. Куратова М. Защита от липовых ТСЖ // Жилищное право. 2011. № 9. С. 102.
19. Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 26 янв. 2005 г. № 40 // Собр. законодательства РФ. 2005. № 5. Ст. 390.
20. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
21. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
22. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 53; Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов: учеб. пособие. 2-е изд. М., 1986. С. 30-31.
23. О мерах по недопущению необоснованного роста размера платы граждан за коммунальные услуги на территории Иркутской области в 2012 году: распоряжение Правительства Иркут. обл. от 24 февр. 2012 г. № 66-РП // Областная. 2012. 29 февр. (№ 21).
24. URL: http://aldana.ru/news.php?id=37434& year=2012&mnth=3.
Some Forms of Interaction between Local Self-government and Management Companies in the Field of Housing and Communal Sector
© Shaidulina E., 2012
The article deals with issues connected with financing of management companies" activity managing multifamily dwelling by local self-government. The control of the local self-government over the activities of management companies in the field of housing and communal sector is analyzed.
Key words", housing and communal sector; local self-government; management companies (organizations); financing, control.
52. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства имеют определенные особенности. Большинство полномочий, переданных от органов исполнительной власти, содержатся в рекомендательных нормах. Например, Указом Президента России от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. При этом органам местного самоуправления рекомендовано разработать региональные программы реформы жилищно-коммунального хозяйства. В названной Концепции содержатся рекомендации органам местного самоуправления ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе, осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивать участие в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органы местного самоуправления, организации по защите прав потребителей, антимонопольные органы и другие) при установлении тарифов как для организаций коммунального хозяйства, так и для организаций - поставщиков топливно-энергетического комплекса; повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг; контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов; способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расходов воды, тепла, газа и других энергоресурсов.
Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2001 г. N 804 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год" органам местного самоуправления рекомендовано:
а) устанавливать стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги (в целом по всем видам этих услуг) в 2002 г. в размере, предусмотренном в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425;
б) руководствоваться федеральными стандартами и установленным стандартом уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги при расчете размера средств бюджетов муниципальных образований, направляемых на покрытие расходов предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства;
в) устанавливать стандарты предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья по муниципальным образованиям дифференцированно, с учетом арктических районов, районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, в пределах утвержденного федерального стандарта для соответствующего субъекта Российской Федерации;
г) изменение оплаты жилищно-коммунальных услуг осуществлять с учетом уровня доходов населения и мер по социальной защите малоимущих категорий граждан, а также реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании жилищно-коммунальных услуг и повышение качества обслуживания потребителей;
д) обеспечить в 2002 - 2003 годах поэтапное сближение тарифов на водоснабжение, водоотведение и теплоснабжение, а также на уничтожение, утилизацию и захоронение твердых бытовых отходов (по категориям потребителей) и сокращение дотирования предоставляемых населению услуг за счет промышленных и приравненных к ним потребителей.
Постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 490 "О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства" органам местного самоуправления рекомендовано:
а) принять необходимые меры по организации и проведению эксперимента на соответствующих территориях;
б) определить в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, уполномоченные банки, привлекаемые в ходе эксперимента к формированию системы персонифицированных социальных счетов для осуществления адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;
в) устанавливать дифференцированные ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их количества и качества;
г) формировать проекты соответствующих бюджетов с включением в них расходов на предоставление населению субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих полное возмещение экономически обоснованных затрат на оказание указанных услуг;
д) организовать контроль за проведением эксперимента.
В действующем законодательстве, особенно в подзаконных актах, редко используются нормы, расширяющие полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. Чаще всего используется опосредованное регулирование полномочий этих органов. Например, Постановлением Правительства России от 26 мая 1997 г. N 621 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации из средств федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитываются на основании ежегодно определяемых в соответствии с утвержденной в установленном порядке методикой федеральных стандартов.
Подзаконные акты российского законодательства иногда конкретизируют полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства через инструктивный правовой материал, через различного рода правила, порядки, инструкции. Например, Постановлением Правительства России от 12 февраля 1999 г. N 167 "Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" при толковании понятийного аппарата, используемого в данном акте, конкретизируются полномочия муниципалитетов. В части первой Правил указано, что "лимит водопотребления (водоотведения)" - это установленный абоненту органами местного самоуправления предельный объем отпущенной (полученной) питьевой воды и принимаемых (сбрасываемых) сточных вод на определенный период времени; а "нормативы водоотведения или нормативы сброса" - это установление органами местного самоуправления показателей объема и состава сточных вод, разрешенные к приему (сбросу) в системы канализации и обеспечивающие нормальное функционирование. "Разрешительная документация" - это разрешение на присоединение к системам водоснабжения (канализации), выдаваемое органами местного самоуправления по согласованию с местными службами Госсанэпиднадзора, и технические условия на присоединение, выдаваемые организацией водопроводно-канализационного хозяйства.
Данными Правилами установлено, что для населенных пунктов, имеющих общесплавные системы канализации, по решению органов местного самоуправления разрабатываются и утверждаются в установленном порядке местные правила пользования такими системами канализации. Для присоединения новых, реконструируемых, перепрофилируемых или расширяемых объектов к системам водоснабжения и канализации, а также при выполнении водоохранных мероприятий абонент (заказчик) должен получить разрешение органов местного самоуправления, выдаваемое при наличии заключения организации водопроводно-канализационного хозяйства о технической возможности присоединения к системам водоснабжения и канализации. При этом организация водопроводно-канализационного хозяйства при наличии технической возможности и заявки с необходимыми расчетами производит присоединение к системам водоснабжения и канализации строящихся объектов и торговых организаций, работающих только в летний период, и объектов дорожного хозяйства и благоустройства, расположенных в местах, разрешенных органами местного самоуправления, по временной схеме. Учет объемов питьевой воды на пожаротушение, ликвидацию аварий и стихийных бедствий, а также ее оплата осуществляются в порядке, определяемом органами местного самоуправления. Лимиты водопотребления и водоотведения абонентам устанавливаются органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства. Нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту также органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства.
Если к абоненту присоединены субабоненты, то расчет за отпуск им воды и прием от них сточных вод и загрязняющих веществ производится субабонентами по договорам, если иной порядок расчетов не установлен органами местного самоуправления.
Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" (в последующ. ред.) установлено, что органами местного самоуправления утверждаются:
нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг; ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электроэнергию и газ) с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат. Принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг.
Органы местного самоуправления имеют право в течение переходного периода устанавливать размер максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и размер платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги.
При этом установление предельных размеров платы населения за жилье и коммунальные услуги ниже федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств.
Постановлением Правительства России от 21 августа 2001 г. N 609 "О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов" органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в пределах их полномочий предписано в 2002 - 2003 годах принять меры по поэтапному сближению тарифов по категориям потребителей на услуги по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов и довести в 2003 г. тарифы на указанные услуги для всех потребителей до уровня, обеспечивающего возмещение затрат на их предоставление и развитие объектов коммунальной инженерной инфраструктуры; обеспечить адресную социальную помощь малообеспеченным слоям населения для оплаты коммунальных услуг.
При этом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано устанавливать нормативы потребления коммунальных услуг для населения в соответствии с Методическими рекомендациями по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. N 192; устанавливать тарифы на услуги на основании подтвержденных экспертизой экономически обоснованных затрат на предоставление этих услуг и с учетом Методических рекомендаций, указанных в подп. "а" п. 2 данного Постановления, а также отказаться от практики установления для отдельных категорий потребителей льгот по оплате услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов с приведением своих нормативных актов по вопросам регулирования тарифов на указанные услуги в соответствие с указанным Постановлением.
| " |
Раскрывая вопрос содержания полномочий органов местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства, необходимо учесть, что в настоящее время объем этих полномочий значительно сужен, идет их нормативная конкретизация. В качестве основных причин такого сужения можно назвать административную реформу, переход к рыночным отношениям. Конкретизация полномочий основывается главным образом на правовой детализации полномочий органов местного самоуправления, начиная с определения субъекта полномочий и заканчивая внутренним содержанием. Однако при этом, если сравнивать законодательство, регламентирующее данный вопрос до принятия Конституции РФ, следует констатировать, что Закон РСФСР "О местном самоуправлении в Российской Федерации" был в этом более понятен и доступен.
В настоящее время полномочия органов местного самоуправления предопределяются закрепляемыми Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ за конкретным типом муниципального образования перечнем вопросов местного значения (за исключением тех, которые указанным Законом закреплены за конкретным органом местного самоуправления), которые затем детализируются в отраслевом законодательстве, а органы местного самоуправления принимают в рамках предоставленных полномочий собственные муниципальные правовые акты.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных образований в области жилищного хозяйства относит: обеспечение малоимущих граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством ; организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (п. 6 ч. 1 ст. 14 и п. 6 ч. 1 ст. 16). ЖК полномочия органов местного самоуправления в области жилищного хозяйства несколько расширены.
Органы местного самоуправления осуществляют полномочия по учету только муниципального жилищного фонда. Посредством данного полномочия в муниципальном образовании реализуется такая функция собственника по отношению к муниципальной собственности, как ее учет в соответствующем реестре объектов муниципального жилищного фонда. Как правило, такой реестр ведется структурным подразделением местной администрации. К муниципальному жилищному фонду ЖК относит жилые помещения, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Муниципальный жилищный фонд предоставляется по договорам социального найма только малоимущим гражданам. Соответствующее структурное подразделение местной администрации принимает таких граждан на жилищный учет. По ним формируется так называемое учетное дело, в содержание которого обычно включаются следующие сведения: личные данные (фамилия, имя, отчество каждого члена семьи, зарегистрированного по месту жительства; документы о родственном отношении между ними, например свидетельство о браке, рождении; документы о наличии жилищных льгот, например справка о состоянии здоровья, дающая право на внеочередное получение жилого помещения); характеристика занимаемого жилого помещения (размер, количество комнат, этаж и т.д.); сведения об иных помещениях, права на которые есть у членов данной семьи, и т.п. Основная часть информации поступает вместе с заявлением о постановке на учет.
Жилищный кодекс, с одной стороны, наделяет органы местного самоуправления правом принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения (ч. 7 ст. 5), а с другой – предписывает, что только органы местного самоуправления могут решать некоторые вопросы в жилищной сфере. Тем самым закрепляется императивный способ регулирования соответствующих общественных отношений. Так, на органы местного самоуправления возложена обязанность определения порядка предоставления жилых помещений в муниципальном специализированном жилищном фонде и порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде.
Например, представительный орган муниципального образования "город Каменск-Уральский" принял "Порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда", в соответствии с которым к жилым помещениям муниципального специализированного жилищного фонда отнесены служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях и маневренном фонде. Включение жилых помещений в муниципальный специализированный жилищный фонд и исключение их из указанного фонда осуществляется на основании постановления главы муниципального образования. Жилые помещения предоставляются гражданам во временное пользование на основании постановления главы муниципального образования либо решения уполномоченного лица по договору найма специализированного жилого помещения. Согласно указанному порядку служебные жилые помещения могут предоставляться не только муниципальным служащим, но и участковым уполномоченным полиции, медицинским работникам государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений.
В соответствии с ЖК только органы местного самоуправления могут принять решение о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые, согласовывать переустройство и перепланировку жилых помещений; признать жилые помещения муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.
Для осуществления названных полномочий органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты. Эти акты носят организационный характер. Здесь следует выделить один момент – основным органом местного самоуправления, решающим те или иные вопросы в жилищной сфере, как правило, является местная администрация в лице либо ее структурного подразделения, либо должностного лица местной администрации. Проследим это на примере некоторых муниципальных образований.
Так, в муниципальном образовании "город Екатеринбург" перевод жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые регламентируется Положением о порядке принятия решения о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения на территории муниципального образования "город Екатеринбург". Указанное положение закрепляет порядок принятия решения и условия осуществления процедуры перевода жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения на территории муниципального образования "город Екатеринбург". В частности, решение органа местного самоуправления о переводе или об отказе в переводе помещения принимается по результатам рассмотрения специально созданной в органе местного самоуправления комиссией соответствующего заявления и иных представленных заявителем документов.
А в муниципальном образовании "город Нижний Тагил" регламентация условий перепланировки и переоборудования жилых, нежилых и общих помещений в жилых домах, в том числе балконов и лоджий, являющихся неотъемлемой частью помещений, осуществляется на основании только постановления главы муниципального образования (Положение о порядке перепланировки и переоборудования помещений в жилых домах в городе Нижний Тагил, утвержденное постановлением главы города). И в данном случае основным субъектом, принимающим решение по перепланировке и переоборудованию жилых, нежилых и общих помещений в жилых домах от имени муниципального образования, выступает структурное подразделение местной администрации.
Аналогично решается вопрос признания жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания. Согласно Положению о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, для принятия решения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В состав комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления. В состав данной комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, в необходимых случаях органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций.
В соответствии с ЖК на органы местного самоуправления также возлагаются полномочия в жилищной сфере по осуществлению контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
К полномочиям в области коммунального хозяйства Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ отнес организацию в границах соответствующих муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (п. 4 ч. 1 ст. 14, п. 4 ч. 1 ст. 15 и п. 4 ч. 1 ст. 16).
Под организацией электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом следует понимать комплекс мероприятий, осуществляемых органами местного самоуправления по реализации данного вопроса местного значения. Сюда относятся и осуществление правомочий собственника но отношению к соответствующему имуществу, поскольку оно согласно ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ может находиться в собственности у данных муниципальных образований. Как правило, указанное имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями.
В организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом входят мероприятия, связанные с согласованием органами местного самоуправления размещения сетей и оборудования на территории муниципального образования, контроль за производством работ по их устройству, а также хранение первичной исполнительной документации, в которой отражаются данные по размещению электрических и газовых сетей, прокладке водоводов, канализационных коллекторов и т.п.
Для решения вопросов по водоснабжению и водоотведению органы местного самоуправления с 2013 г. наделены дополнительными полномочиями в этой сфере. В частности, они вправе заключать со специализированными организациями соглашения об условиях осуществления регулируемой деятельности. По ним организация эксплуатирует, строит, реконструирует и модернизирует объекты систем водоснабжения и (или) водоотведения в соответствии с целевыми показателями, утвержденными производственной и инвестиционными программами.
В настоящее время вполне детально регламентируются полномочия органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, например, в части регулирования тарифов и надбавок. Так, согласно Федеральному закону от 30.12.2004 № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" представительные органы муниципальных образований наделены полномочиями по утверждению инвестиционных программ по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов. Кроме того, в соответствии с распределением полномочий между органами местного самоуправления в муниципальном образовании последние принимают муниципальные правовые акты по регулированию надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего муниципального образования на подключение (технологическое присоединение) в отношении организаций коммунального комплекса. Органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в области регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования.
- Органы местного самоуправления принимают решения о признании граждан малоимущими с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ.
Е.В. ЗАХАРОВ, аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета Анализируется действующее российское законодательство в жилищно-коммунальной сфере, рассматриваются вопросы нормативного регулирования участия муниципалитетов в реформе жилищно-коммунального хозяйства. Определены задачи, стоящие перед органами местного самоуправления в ходе проведения реформы.
Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт
Страницы в журнале: 72-76
Е.В. ЗАХАРОВ,
аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета
Анализируется действующее российское законодательство в жилищно-коммунальной сфере, рассматриваются вопросы нормативного регулирования участия муниципалитетов в реформе жилищно-коммунального хозяйства. Определены задачи, стоящие перед органами местного самоуправления в ходе проведения реформы.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, жилищно-коммунальная реформа, финансовая поддержка, муниципальный бюджет, концессионное соглашение.
The participation of the bodies of local self-government in the reform of housing and communal services
Zakharov E.
Author analyses Russian legislation in the area of housing and utilities and describes the issues of the law regulation of local authorities’ involvement in housing and utilities reform. In conclusion author defines the further steps of local bodies during realization of the reform.
Keywords: local authorities, housing and utilities reform, financial support, municipal budget, concession agreement.
Результаты реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в России остаются одним из наиболее наболевших вопросов, поскольку от решения поставленных в ходе реализации реформы задач во многом зависит улучшение качества жизни каждого гражданина. Жилищно-коммунальные услуги для населения имеют особое значение, они жизненно важны и необходимы. Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения.
Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с последующими изменениями и дополнениями) объекты инженерной инфраструктуры городов были отнесены к муниципальной собственности (п. 1 Приложения 3). Таким образом, муниципалитеты приняли на себя бремя содержания огромного ЖКХ.
В дальнейшем с развитием местного самоуправления полномочия местных органов уточнялись и расширялись. В статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается, что организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водо-снабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом относится к вопросам местного значения поселения. При этом местные органы несут бремя содержания объектов коммунального хозяйства, которые относятся к муниципальной собственности.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений определены также в ст. 14 ЖК РФ. Среди полномочий, относящихся к сфере ЖКХ, названы: учет муниципального жилищного фонда; признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. К данному перечню относятся и полномочия по предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, поскольку муниципальное образование при заключении договора социального найма жилого помещения принимает на себя ряд обязательств, в том числе по содержанию жилого помещения.
Коммунальную (инженерную) инфраструктуру муниципалитета можно охарактеризовать как совокупность объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и предприятий, а также иных связанных между собой и территориально обособленных в границах муниципального образования объектов, необходимых для удовлетворения нужд потребителей и устойчивого функционирования предприятий и организаций.
Очевидно, что построенная еще в советские времена коммунальная инфраструктура морально и физически устарела, требует модернизации. Самостоятельно справиться с этим органы местного самоуправления не в состоянии. В последнее время государством прилагаются значительные усилия по улучшению ситуации в сфере ЖКХ.
В рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675) была принята подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». В настоящее время действует подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050).
В 2010 году одобрена Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» (утв. распоряжением Правительства РФ от 02.02.2010 № 102-р) (далее - Концепция), задачами которой являются: проведение соответствующих современным требованиям капитальных ремонтов жилых домов, включая требование энергоэффективности; снижение уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры; финансовая устойчивость предприятий коммунальной сферы. Особая роль в решении поставленных задач отводится органам местного самоуправления.
Концепция предусматривает создание единых муниципальных баз информационных ресурсов, включающих в себя автоматизированный сбор информации, расчетно-сервисное обслуживание потребителей услуг по принципу «одного окна», контроль несанкционированного потребления ресурсов, обмен данными с отраслевыми государственными автоматизированными системами и другие мероприятия.
Главной проблемой развития коммунальной инфраструктуры по-прежнему остается недостаточное финансирование. В Концепции отмечается, что финансирование единых муниципальных баз из местных бюджетов малоэффективно, поскольку в Российской Федерации в настоящее время ни одно муниципальное образование не имеет полностью сформированной комплексной программы, а возможности муниципальных бюджетов в подавляющем большинстве случаев недостаточны для финансирования деятельности по разработке и реализации программ комплексного развития. Денежные средства в ЖКХ планируется привлекать посредством концессионных соглашений с участием органов местного самоуправления, а также ассигнований из федерального бюджета.
При этом надо понимать, что муниципальные информационные базы имеют лишь косвенное отношение к коммунальной инфраструктуре, а требуемые вложения непосредственно в объекты капитального строительства (теплотрассы, очистные сооружения, водопроводы) достаточно велики.
Предлагаются и другие способы привлечения денежных средств в сферу ЖКХ на долгосрочной основе. В частности, А.В. Чернов и Т.А. Семина видят решение проблемы нехватки финансовых ресурсов в структурном финансировании проектов, связанных с привлечением инвестиций в ЖКХ, что позволяет объединить характеристики одного или нескольких активов предприятий ЖКХ, участвующих в проектном финансировании, в единый базовый актив - инструмент, обладающий оптимальными параметрами доходности и риска. Суть заключается в объединении финансовых активов одного или нескольких предприятий ЖКХ для создания более привлекательного инвестиционного инструмента по сравнению с отдельными составляющими финансовых активов этих предприятий ЖКХ. Авторы отмечают, что для муниципальных образований структурное финансирование дает ряд преимуществ, среди которых: расширение круга вовлекаемых в оборот залоговых активов, существенное увеличение объемов привлекаемого капитала, улучшение условий предоставления средств и удешевление кредитных ресурсов.
Таким образом, финансировать мероприятия, связанные с реформированием коммунальной отрасли, можно двумя способами: разработкой различных программ на федеральном уровне с указанием источников финансирования (ассигнования из федерального бюджета или софинансирование из бюджетов различных уровней) либо осуществлением модернизации непосредственно муниципалитетами с помощью различных финансовых инструментов.
Федеральными властями был выбран первый путь развития, в результате чего на практике складывается ситуация, когда муниципалитеты ждут прямых финансовых вливаний из федерального центра и из регионального бюджета для того, чтобы «залатать дыры» в жилищно-коммунальном комплексе.
Способствовать успешной реализации реформы ЖКХ должен был Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - Закон № 185-ФЗ). Принятие данного закона, на наш взгляд, обусловлено неспособностью как региональных властей, так и местных органов власти кардинально улучшить ситуацию в сфере ЖКХ.
Норма ч. 2 ст. 20 Закона № 185-ФЗ указывает, что «средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, претендующими в соответствии с заявкой субъекта Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими предусмотренные статьей 14 настоящего Федерального закона условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда».
Участие в софинансировании муниципальных образований определяется самим субъектом Российской Федерации.
Существует мнение, что целесообразно более четко указать на возможность освобождения муниципальных образований от софинансирования в зависимости от фактической бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования субъектом Российской Федерации.
Таким образом, созданием Фонда, по сути, узаконены прямые вливания денежных средств в коммунальную инфраструктуру, принадлежащую муниципалитетам. Решая насущные вопросы ремонта объектов ЖКХ, федеральные власти отстраняются от проблемы создания самостоятельной муниципальной системы финансирования ЖКХ.
Региональным властям, в свою очередь, необходимо на нормативном уровне четко определить сферу деятельности органов местного самоуправления в рамках реализации Закона № 185-ФЗ. Так, в Республике Марий Эл была утверждена республиканская адресная программа «Проведение капитального ремонта многоквартирных домов» на 2009 год (утв. распоряжением Правительства Республики Марий Эл от 13.03.2009 № 124-р). Республиканская адресная программа определяет, что администрации муниципальных образований:
Публикуют в СМИ муниципального образования и на сайте муниципального образования в сети Интернет информацию об отборе подрядных организаций для проведения капитального ремонта многоквартирных домов и о ходе ремонта;
Принимают решения о распределении средств Фонда, республиканского бюджета Республики Марий Эл и средств, предусмотренных в местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, между многоквартирными домами, включенными в программу;
Осуществляют контроль соблюдения товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными кооперативами, иными специализированными потребительскими кооперативами, управляющими организациями порядка выбора подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов;
Перечисляют средства долевого финансирования капитального ремонта товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам, иным специализированным потребительским кооперативам, управляющим организациям;
Осуществляют контроль хода проведения работ по капитальному ремонту подрядными организациями и целевого использования направленных средств;
Представляют в установленном порядке отчетность о ходе реализации мероприятий в Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл.
Кроме того, органы местного самоуправления представляют отчеты о целевом использовании средств с указанием перечня объектов, объема и стоимости выполненных работ по каждому дому.
Основной задачей Фонда содействия реформированию ЖКХ стал ремонт многоквартирных домов, в которых проживают граждане. Однако остается нерешенной проблема изношенности инженерных коммуникаций, обеспечивающих нормальное функционирование жилых домов.
Среди полномочий органов местного самоуправления в коммунальной отрасли особую роль занимает тарифное регулирование. Перечень указанных полномочий определен в ст. 5 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее - Закон № 210-ФЗ). Органы местного самоуправления именуются в данном законе органами регулирования муниципальных образований, что подчеркивает важность возложенных на них законом полномочий.
Представительные органы муниципальных образований наделены полномочиями по утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры, а также по установлению надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Очевидно, что законодатель, как и в случае с модернизацией коммунальной инфраструктуры, особое внимание уделяет привлечению инвестиций в ЖКХ (в данном случае - посредством совершенствования тарифного регулирования).
Исходя из основных понятий, используемых в Законе № 210-ФЗ, можно сделать вывод, что инвестиционные программы должны формироваться за счет надбавок к цене (тарифу) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса.
Однако тарифы растут, коммунальные ресурсы дорожают, а инженерные коммуникации ветшают.
На основании изложенного выше можно выделить две группы полномочий органов местного самоуправления в ходе реформы ЖКХ:
Полномочия по обеспечению функционирования систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований;
Полномочия в области тарифного регулирования, осуществляемые органами регулирования муниципальных образований.
Анализ предоставленных местным органам полномочий показывает, что цель реформы - модернизация ЖКХ путем привлечения в отрасль частного капитала. С учетом выбранного экономического курса государства эта цель и средства ее реализации, безусловно, оправданны и правильны. Однако проведение реформы ЖКХ выявило извечную проблему избыточности полномочий органов местного самоуправления и необеспеченности финансовыми возможностями.
Как результат, прямое финансирование из федерального бюджета отдельных наиболее важных направлений развития муниципалитетов, к которым относится и коммунальная инфраструктура, остается при сложившейся системе взаимоотношений государственной и местной властей единственным выходом.
Кроме того, необходимо учитывать, что частный капитал готов финансировать только те проекты, которые будут давать прибыль. Инвестирование в ЖКХ в нынешних условиях возможно только на долгосрочной основе, при этом получение прибыли не гарантировано.
В заключение необходимо отметить наиболее важные, на наш взгляд, задачи, стоящие перед органами местного самоуправления в ходе проведения реформы ЖКХ:
Дальнейшее развитие местной нормативной базы;
Создание финансовых механизмов, позволяющих на долгосрочной основе привлекать денежные средства в систему ЖКХ;
Установление муниципальных социальных стандартов и нормативов качества отдельных видов жилищно-коммунальных услуг, контроль их соблюдения;
Совершенствование тарифной политики для установления баланса между интересами потребителей и поставщиков коммунальных ресурсов;
Информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления в отрасли ЖКХ.
Проводимая реформа ЖКХ в очередной раз сталкивается с проблемами разграничения уровней публичной власти, что, по нашему мнению, требует дальнейшего совершенствования ее механизма.
Литература
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. 3-е изд. - М., 2010. - 672 с.
Чернышева Н.Ю. Жилищно-коммунальное хозяйство: практ. пособие. - М., 2010. - 79 с.
Библиография
1 См.: Чернов А.В., Семина Т.А. Привлечение финансирования в сферу жилищно-коммунального хозяйства // Жилищное право. 2010. № 3.
2 См.: Чертков А.Н., Полещенко Д.А. Некоторые вопросы правового регулирования содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства // Законодательство и экономика. 2009. № 4.
3 СЗ Республики Марий Эл. 2009. № 4 (II ). Ст. 207.
Поделитесь статьей с коллегами:
